II SA/Wa 87/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Adam Lipiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] W. – oddala skargę – Uchwałą z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] W. ([...]) Rada Miasta [...] W. określiła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała Zarządu Dzielnicy podjęta została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. Rada Miasta [...] W. uchwałą z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] W. – na podstawie art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.) – określiła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Następnie na podstawie przepisów ww. uchwały Zarzad Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] października 2012 r. nr [...] nie wyraził zgody na zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu A. B. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. A. B. wezwała Radę Miasta [...] W. do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez usunięcie z treści ww. uchwały z dnia [...] lipca 2009 r. § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały. Następnie wniosła skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] W. na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia uchwały w części dotyczącej § 6 ust. 1 pkt 1. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie art. 4 i art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów, dyskryminację osób wynajmujących lokale mieszkalne od prywatnych właścicieli. W uzasadnieniu skargi A. B. podniosła, że § 6 ust. 1 ww. uchwały odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli: wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania posiada tytuł prawny do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. W przypadku zatem posiadania jakiegokolwiek tytułu prawnego do innego lokalu odmawia się zawarcia umowy najmu niezależnie od tego, jaki to tytuł prawny i w jakich okolicznościach powstał. Ustalenia naruszają art. 4 i art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów, bowiem ustawodawca określił w nich osoby, które posiadają prawo do najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, wskazując jednocześnie, że są nimi osoby pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych, nieprzekraczające minimum dochodowego, będące mieszkańcami danej gminy. Dlatego niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o najem lokalu komunalnego, osób posiadających tytuł prawny jedynie do wynajmowanego lokalu od prywatnego właściciela, jak miało to miejsce w jej przypadku. W odpowiedzi na skargę Rada [...] W. wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt SA/Wa 1521/12 stwierdził nieważność § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2003 r. Powyższy wyrok nie jest prawomocny, wniesiona została od niego skarga kasacyjna. Tym samym, zdaniem organu, iż rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy zależy od innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Odnosząc się do wniosku organu o zawieszenie postępowania, wskazać należy, iż wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Faktem jest, iż wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1521/12 stwierdzono nieważność § 4 pkt 1 we fragmencie "za zgodą właściciela" oraz § 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] W. Jednakże sprawa ta toczyła się ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na uchwałę Rady Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], który posiadał interes prawny do występowania w przedmiotowej sprawie. Natomiast w przedmiotowej sprawie A. B. zaskarżyła w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwałę Rady Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] W. [...]. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Natomiast na skarżącego nakłada obowiązek wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżąca dopełniła wymogu – wynikającego z art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej – wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowała termin do wniesienia skargi, jednakże jej legitymacja skargowa – oparta na interesie prawnym – nie znajduje, zdaniem Sądu, uzasadnienia w zaskarżeniu ww. uchwały. Istnienie interesu prawnego determinuje bowiem przepis prawa materialnego, a o skuteczności skargi przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes prawny powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny (por. wyroki NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05). Nie można zatem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym interpretować rozszerzająco, wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości, czy zasad prawa. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie konkretny, indywidualny, aktualny i obiektywny interes prawny, przesądzają konkretne przepisy prawa. Mogą to być regulacje prawne zamieszczone w ustawach materialnoprawnych, ustawach ustrojowych i ustawach procesowych. Przepis prawa ustanawia interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na jego podstawie organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83 oraz z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 798/06 i z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 255/11). W rozpoznawanej sprawie – której przedmiotem była skarga na uchwałę Rady Miasta [...] W. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] W. – interesu prawnego do jej kwestionowania nie można wyprowadzić z powoływanych przez skarżącą przepisów Konstytucji RP, ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o ochronie lokatorów. Nie sposób bowiem zgodzić się ze skarżącą, że uchwała narusza jej prawo jako mieszkańca wspólnoty samorządowej do otrzymania lokalu będącego w zasobie mieszkaniowym gminy. Rozumowanie takie w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż każda odmowa zakwalifikowania do najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy narusza indywidualny interes prawny osoby, której wniosek został negatywnie rozpatrzony. Należy zatem uznać, że o ile w sytuacji zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, strona – której wniosek o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy rozpatrywano – posiada interes prawny do zaskarżenia takiej uchwały, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008/6/90) stwierdzającej, iż uchwała zarządu dzielnicy m.st. Warszawy, odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nie można jednak uznać, że taki sam interes posiada skarżąca w stosunku do uchwały regulującej ogólne zasady kwalifikowania do najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. Nie istnieje bowiem żaden przepis prawa, z którego wynikałby interes prawny skarżącej do jej kwestionowania. Zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] W. jest aktem prawa miejscowego, stanowiącym źródło powszechnie obowiązującego prawa z zakresu prawa administracyjnego publicznego. Stanowisko takie podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2008 r. (sygn. akt 1 OSK 53/08). Zatem przepisy zawarte w tym akcie determinują interes prawny skarżącej do rozpatrzenia wniosku o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Jednocześnie z powyższego wynika, iż jej interes prawny nie może zostać naruszony przez wydanie kwestionowanego aktu (jako aktu generalnego). Za poparciem powyższej tezy przemawia właśnie treść art. 20 ust 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.) – zgodnie z którym w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4, (tj. tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnienia lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach), gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. Ustawodawca jednocześnie w art. 21 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy określił, że rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Z kolei w ust. 3 ww. artykułu wskazał, co powinny określać ww. zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, tj.: 1. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2. warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3. kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4. warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5. tryb rozpatrywania i załatwiania wnioskow o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6. zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7. kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Powyższe oznacza, że wykonując swoje ustawowe kompetencje gospodarowania nieruchomościami gmina zgodnie z własnymi ustawowymi kompetencjami – jako podmiot niezależny – określa przesłanki kwalifikujące osoby do skorzystania z jej mieszkaniowego zasobu. Reasumując, skoro gmina została upoważniona w ramach ustawowych kompetencji to określenia w uchwale zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem będącym w jej dyspozycji, to skarżąca nie posiada – nawet jako jej mieszkaniec – interesu prawnego w kwestionowaniu takiego aktu, bowiem nie istnieje przepis prawa, kreujący po jej stronie interes prawny do kwestionowania takiej regulacji. W tym przypadku skarżąca ma jedynie interes faktyczny w zmianie zasad kwalifikowania do najmu lokalu, lecz – co należy podkreślić – dopiero wydanie określonej uchwały odmawiającej przyznania najmu lokalu zasobu mieszkaniowego, kreowałoby po jej stronie interes prawny, tj. interes prawny w rozstrzygnięciu indywidualnej sprawy przyznania konkretnego uprawnienia do lokalu – a nie kwestionowaniu ogólnych zasad kwalifikowania do najmu. Należy także podkreślić, że rację miała Rada Miasta [...] W. wskazując, iż zasady określone w wyżej wymienionej uchwale dotyczą wszystkich mieszkańców ubiegających się o ¡przyznanie lokalu. Zatem zapewniona została równość względem prawa wszystkim wnioskującym. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 t.j.), orzekł jak w sentencji wyroku.