II SA/Wa 87/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia Miejskiej Rady Seniorów w [...] i nadania jej statutu oddala skargę Wojewoda [...] w piśmie z dnia 12 grudnia 2024 r., działając m.in. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., powoływanej dalej jako u.s.g.), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. Nr [...] w sprawie utworzenia Miejskiej Rady [...] w [...] i nadania jej statutu. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały, w części załącznika Nr 1 do uchwały, tj. w zakresie ustaleń zawartych w: § 9 ust. 5, § 10, § 11 w odniesieniu do sformułowania: "i merytorycznej" oraz § 12; a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W ocenie Wojewody, przedmiotową uchwałą Rada Miasta [...] naruszyła prawo w sposób istotny, w szczególności art. 5c ust. 2a i ust. 5 u.s.g. Zaskarżone przepisy załącznika Nr 1 do uchwały z dnia [...] stycznia 2024 r. mają następujące brzmienie: § 9 ust. 5, ogłoszenia kandydatów na członków Rady zawierające braki, które uniemożliwiają dokonanie oceny merytorycznej pozostawia się bez rozpoznania; § 10, ocenie merytorycznej podlegają następujące kryteria: 1) doświadczenie kandydata w działalności na rzecz środowisk osób starszych; 2) praca społeczna kandydata na rzecz osób starszych; 3) członkostwo kandydata w organizacjach i środowiskach senioralnych z terenu Miasta [...] ; § 11, oceny formalnej i merytorycznej zgłoszeń kandydatów na członków Rady dokonuje Komisja ds. wyłonienia kandydatów na członków Rady, zwana dalej Komisją, którą powołuje Burmistrz Miasta [...] ; § 12 ust. 1, członków Rady wybiera Burmistrz Miasta [...] spośród kandydatów, rekomendowanych przez Komisje, o których mowa w § 11; ust. 2, w przypadku, gdy wybranych członków Rady jest mniej niż wynosi minimalna statutowa liczba członków Rady, Burmistrz Miasta [...] może: 1) powołać wybranych członków Rady i ogłosić uzupełniającą procedurę wyboru członków Rady; 2) nie powoływać członków Rady, zamknąć procedurę wyboru członków Rady i ogłosić ponowną procedurę wyboru członków Rady; ust. 3, do uzupełniającej procedury wyboru członków Rady danej kadencji, o której mowa w ust. 2 pkt 1, stosuje się odpowiednio przepisy § 7-11 i § 12 ust. 1, przy czym oceny merytorycznej zgłoszeń kandydatów na członków Rady dokonuje powołana wcześniej Komisja, o której mowa w § 11. Zdaniem Wojewody, z treści § 9 ust. 5, § 10 oraz § 11, w odniesieniu do sformułowania: "i merytorycznej", wynika, że Rada Miasta nadała Komisji uprawnienia w zakresie możliwości oceny kompetencji czy doświadczenia kandydatów na członków Rady [...] , a następnie scedowała na Burmistrza Miasta [...] obowiązek w zakresie wyboru członków Rady [...] wyłącznie spośród kandydatów rekomendowanych przez Komisję. Tymczasem, w ocenie Wojewody, brak podstaw prawnych do przyznania Komisji ds. wyłaniania kandydatów na członków Rady [...] , o której mowa w uchwale, uprawnień do oceny merytorycznej kompetencji lub doświadczenia kandydatów na członków rady [...] . Wbrew temu, postanowienia Statutu Miejskiej Rady [...] wskazują Komisję, jako podmiot uprawniony do wyłaniania przedstawicieli [...] do rady w sposób całkowicie dowolny. W konsekwencji Wojewoda uznał, że przywołane przepisy nie mieszczą się w ramach delegacji zawartej w art. 5c ust. 5 pkt 1 u.s.g. Brak zatem upoważnienia dla Rady Miasta do regulowania w Statucie Miejskiej Rady [...] tego typu kwestii. Wojewoda zauważył, że postanowienia załącznika Nr 1 do uchwały nie precyzują kryteriów wyboru [...] z wolnego naboru, pozostawiając Komisji, tj. podmiotowi nie będącemu organem gminy, uprawnienie do wyłaniania przedstawicieli [...] do rady w sposób całkowicie dowolny. W świetle określonych w u.s.g. zasad, Rada Miasta [...] tworząc Statut Rady [...] powinna była, w możliwie jak największym stopniu, wykorzystać potencjał działających organizacji osób starszych oraz podmiotów działających na rzecz osób starszych. Powyższemu celowi niewątpliwie służy określenie przejrzystych zasad wyboru i uzupełniania składu Rady [...] . Wojewoda podkreślił, że w świetle art. 5c ust. 5 u.s.g. w dacie podjęcia inkryminowanej uchwały Rada Miasta uprawniona była wyłącznie do określenia trybu i kryteriów wyboru członków rady [...] , zasad i trybu jej działania, a także zasad wygaśnięcia mandatu i odwołania jej członków. Skarżący powołał się następnie na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące pojęcia "tryb wyboru". Odnosząc się z kolei do treści § 12 załącznika nr 1 do uchwały, Wojewoda stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, iż art. 5c ust. 4 u.s.g. zawiera katalog zamknięty uprawnionych do zasiadania w radzie [...]. Dyspozycja przywołanego wyżej przepisu uniemożliwia desygnowanie poszczególnych członków przez organ wykonawczy jako przedstawicieli w tej radzie. Zdaniem Wojewody, Rada Miasta [...] podjęła próbę uregulowania trybu wyboru członków Rady [...] przyznając jednocześnie określonym podmiotom prawo desygnowania na członków rady [...] , a także zawarła regulacje dotyczące sposobu wyboru tych członków przez określone podmioty, przyjmując ostatecznie, że członków Rady wybiera Burmistrz Miasta [...] spośród kandydatów rekomendowanych przez Komisję ds. wyłonienia kandydatów na członków Rady powołaną przez Burmistrza Miasta [...] . Organ nadzoru wskazał, iż uregulowania uchwały w zakresie określenia trybu i kryteriów wyboru członków rady [...] są niewystarczające, aby uznać, że prawidłowo realizują delegację ustawową. Wojewoda powołał następnie orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące katalogu podmiotów uprawnionych do udziału w radzie, które nie przewidują w składzie rady wymienionych przedstawicieli Prezydenta Miasta oraz Rady Miejskiej i wskazał, że w świetle przepisów u.s.g. wybór kandydatów winien nastąpić spośród osób starszych oraz osób reprezentujących podmioty działające na rzecz osób starszych, w szczególności organizacje pozarządowe oraz podmioty prowadzące uniwersytety trzeciego wieku. Wskazanie podmiotów wykraczających poza katalog podmiotów określonych w u.s.g., a w konsekwencji nieuprawnionych do rekomendacji czy wyboru kandydatów na członków rady [...] , wykracza poza delegację przewidzianą w art. 5c ust. 5 u.s.g. W odpowiedzi na skargę organ oświadczył, że uwzględnia stanowisko Wojewody [...] ego wyrażone w skardze oraz że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru, tj. Wojewoda [...] skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 93 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd, dokonując kontroli uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. Nr [...] w zaskarżonej części, tj. § 9 ust. 5, § 10, § 11 w odniesieniu do sformułowania: "i merytorycznej" oraz § 12 załącznika Nr 1 do uchwały, stwierdził, że wskazane przepisy nie są sprzeczne z prawem, a zarzuty skargi w tym zakresie okazały się niezasadne, co uzasadniało oddalenie skargi. Podstawę do wydania przez radę gminy zaskarżonej uchwały stanowił art. 5c u.s.g., który reguluje zasady powoływania i działania gminnej rady [...] . Otóż, jak stanowi art. 5c ust. 2 u.s.g., rada gminy, z własnej inicjatywy lub na wniosek zainteresowanych środowisk, może utworzyć gminną radę [...] . Gminna rada [...] składa się z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku (art. 5c ust. 4). W myśl zaś art. 5c ust. 5 u.s.g., rada gminy, tworząc gminną radę [...] , nadaje jej statut określający w szczególności: 1) tryb i kryteria wyboru jej członków, 2) zasady i tryb jej działania, 3) długość jej kadencji, z tym że kadencja nie może trwać dłużej niż kadencja rady gminy, na terenie której funkcjonuje ta rada, 4) zasady wygaśnięcia mandatu i odwołania jej członków - dążąc do wykorzystania potencjału podmiotów działających na rzecz osób starszych, a także zapewnienia sprawnego sposobu wyboru członków gminnej rady [...] . Odnosząc się w pierwszej kolejności do zakwestionowanych przez Wojewodę: § 9 ust. 5, § 10, § 11 w odniesieniu do sformułowania: "i merytorycznej", należy zauważyć, że oś sporu w tym zakresie sprowadza się do zawartego w Statucie kryterium oceny merytorycznej kandydatów na członków Miejskiej Rady [...] . W ocenie Sądu, zastosowanie kryterium merytorycznego – w takiej formie, w jakiej zostało ono określone w zaskarżonej uchwale – nie stoi w sprzeczności z przywołanym art. 5c ust. 5 u.s.g. Wszak w art. 5c ust. 5 pkt 1 u.s.g., ustawodawca przewidział, że statut rady [...] reguluje w szczególności nie tylko tryb, ale również kryteria wyboru jej członków. Skoro wybór członków rady [...] ma następować według pewnych, z góry określonych kryteriów, które – co istotne – nie zostały doprecyzowane przez ustawodawcę, zaś rada gminy w § 10 przewidziała, iż tymi kryteriami są: doświadczenie kandydata w działalności na rzecz środowisk osób starszych; praca społeczna kandydata na rzecz osób starszych oraz członkostwo kandydata w organizacjach i środowiskach senioralnych z terenu Miasta [...] , to nie można uznać, że kontrolowane przepisy wykraczają poza upoważnienie ustawowe. Należy zwrócić uwagę, że w art. 5c ust. 5 explicite wskazano, że nadając statut gminnej rady [...] (a wiec również regulując kryteria wyboru jej członków), rada gminy ma dążyć do wykorzystania potencjału podmiotów działających na rzecz osób starszych. Zdaniem Sądu, zastosowane przez radę gminy kryteria nie stoją w sprzeczności z wskazanym przez ustawodawcę celami. Natomiast skoro jako prawidłowe należało ocenić poddanie kandydatów ocenie z punktu widzenia spełnienia kryteriów merytorycznych (czego zdaje się nie kwestionować Wojewoda, bowiem przedmiotem skargi nie uczynił § 9 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały, który stanowi, że zgłoszenia kandydatów na członków Rady podlegają ocenie formalnej oraz ocenie merytorycznej), to nie można uznać za naruszające prawo zawarcie w § 9 ust. 5 załącznika postanowienia o konieczności pozostawienia bez rozpoznania zgłoszeń, które uniemożliwiają dokonanie ich oceny merytorycznej. Brak możliwości poddania zgłoszenia ocenie z punktu widzenia przyjętych kryteriów, stanowi bowiem przeszkodę do nadania zgłoszeniu dalszego biegu. W konsekwencji należało stwierdzić, że nie narusza również prawa § 11 załącznika, w części stanowiącej, iż Komisja ds. wyłonienia kandydatów dokonuje nie tylko oceny formalnej, ale również merytorycznej. Odnosząc się do przedstawionej w skardze argumentacji Wojewody w tym zakresie, należy zwrócić uwagę, że powoływane orzecznictwo sądów administracyjnych utraciło swoją aktualność w związku z nowelizacją art. 5c ust. 5 u.s.g. dokonaną ustawą z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o samorządzie województwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 572). O ile w poprzednim brzmieniu art. 5c ust. 5 u.s.g. stanowił, że statut rady [...] reguluje jedynie tryb wyboru członków rady [...], to w stanie prawnym obowiązującym w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały, rada gminy posiadała kompetencje do uregulowania również kryteriów wyboru członków, co w ocenie Sądu – jak wyżej wskazano – uczyniła w sposób prawidłowy. Wbrew stanowisku Wojewody, postanowienia załącznika nr 1 do uchwały precyzują (w § 10) kryteria merytoryczne wyboru członków rady [...] . Przechodząc do oceny § 12 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdza, że ten przepis także nie narusza prawa. Jak wynika z uzasadnienia skargi, Wojewoda upatruje wadliwości tego przepisu w nieprawidłowym określeniu katalogu podmiotów uprawnionych do udziału w radzie [...] . Tymczasem, jak wynika z treści § 12, przepis ten stanowi, że wyboru członków rady [...] dokonuje Burmistrz spośród kandydatów rekomendowanych przez Komisję, a następnie określa procedurę, jaką należy zastosować w przypadku, gdy liczba wybranych członków rady jest mniejsza niż minimalna statutowa liczba członków. Wówczas burmistrz może powołać wybranych członków i ogłosić uzupełniającą procedurę wyboru członków lub nie powoływać wybranych członków i ogłosić ponowną procedurę wyboru wszystkich członków. Zdaniem Sądu, rada gminy, wydając § 12 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały działała w ramach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 5c ust. 5 pkt 1 u.s.g., który stanowi, że w statucie rady [...] rada gminy określa w szczególności tryb i kryteria wyboru jej członków. Określenie przez radę gminy, że wyboru członków rady [...] dokonuje burmistrz spośród kandydatów rekomendowanych przez powołaną przez burmistrza komisję ds. wyłaniania kandydatów na członków, mieści się w wyżej przywołanym upoważnieniu ustawowym do uregulowania trybu wyboru. Treść § 12 w żaden sposób nie określa – jak zdaje się twierdzić wojewoda – katalogu podmiotów, które są uprawnione do udziału w radzie [...], a także nie stanowi, by udział w radzie brali przedstawiciele organów jednostki samorządu terytorialnego. Powoływane przez organ orzeczenia sądów administracyjnych w tym zakresie nie mają związku z treścią zaskarżonego przepisu. Również w tej części skarga Wojewody okazała się zatem niezasadna. Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 tej ustawy.