II SA/Wa 882/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi T.A. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia dokumentów 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., 2) zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu na rzecz skarżącego T.A. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu koszów postępowania Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); zwanej dalej k.p.a. w związku z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424 ze zm.), zwanej dalej ustawą o IPN, utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], zawieszające postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], wydanej przez Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w R. odmawiającej udostępnienia T.A. części dokumentów. Organ rozpatrując przedmiotową sprawę ustalił następujący stan faktyczny. Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2006 r. T.A. wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o udostępnienie dokumentów/zapytanie o status pokrzywdzonego. W związku z nowelizacją ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, która weszła w życie z dniem 15 marca 2007 r., złożony przez wyżej wymienionego wniosek o udostępnienie dokumentów/zapytanie o status pokrzywdzonego został zrealizowany jako wniosek o udostępnienie do wglądu kopii dokumentów na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o IPN. W związku z przedmiotowym wnioskiem w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej przeprowadzona została kwerenda. W jej wyniku odnaleziono materiały archiwalne dotyczące T.A. W dniu [...] maja 2009 r. wydana została decyzja nr [...], którą odmówiono mu udostępnienia do wglądu części odnalezionych dokumentów. Jako podstawę prawną przedmiotowego rozstrzygnięcia powołano art. 31 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz ust. 2 ustawy o IPN. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie. W toku rozpoznawania tego odwołania Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w dniu [...] listopada 2009 r. wydał postanowienie nr [...] o zawieszeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ uznał, że wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym m.in. zgodności art. 31 ustawy o IPN z Konstytucją, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko, organ wskazał, że do wyłonienia się zagadnienia wstępnego doszło w toku prowadzonego postępowania, zaś jego rozstrzygnięcie nie należy do kompetencji organu, przed którym toczy się postępowanie, lecz do Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto podał, że w przedmiotowej sprawie spełniony został wymóg uprzedniości zagadnienia wstępnego w stosunku do wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym. W ocenie organu, w sprawie odwołania T.A. od decyzji Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w R. z dnia [...] listopada 2009 r. istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji. Mając na uwadze fakt, iż sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny oraz ocena prawna wyrażona w jego orzeczeniu, będą miały istotne znaczenie dla określenia sytuacji prawnej strony, organ uznał za zasadne zawiesić postępowanie odwoławcze. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T.A. wskazał, iż został oskarżony przez Oddział Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w R. bez podania dowodów i żąda ich ujawnienia. Wyraził także zdziwienie czemu Prezes Instytutu, jak i Instytut Pamięci Narodowej działają w oparciu o niekonstytucyjną ustawę. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie zawieszające postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]. Ponownie wskazał, że w związku z wystąpieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z pytaniami prawnymi do Trybunału Konstytucyjnego uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniało zagadnienie wstępne, będące podstawą wydania postanowienia zawieszającego postępowanie w sprawie wyżej wymienionego. Sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny oraz ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Trybunału – w ocenie organu – będą miały ogromne znaczenie dla sytuacji prawnej strony, jej praw oraz obowiązków. W analizowanej sprawie występuje sytuacja, gdy rozstrzygnięcie ww. zagadnienia nie należy do kompetencji organu, przed którym toczy się postępowanie, a więc do kompetencji Prezesa IPN. W związku z powyższym, do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytań prawnych skierowanych przez sądy administracyjne, zawieszenie postępowania toczącego się w sprawie T.A. – zdaniem organu – było niezbędne. Nadto organ wyjaśnił, że podniesione przez stronę w odwołaniu od decyzji Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w R. z dnia [...] maja 2009 r. kwestie nie zostały uwzględnione w zaskarżonym postanowieniu, bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia w tym postanowieniu było jedynie zawieszenie postępowania, a nie przesłanki, którymi kierował się organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] maja 2009 r. Tak więc argumenty co do zasadności odmowy udostępnienia mu dokumentów nie mogą być rozpatrywane w niniejszym postanowieniu, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem rozpoznania przed Prezesem Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu dopiero po ponownym podjęciu zawieszonego postępowania, już po zajęciu przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska w sprawie zgodności przepisów art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o IPN z Konstytucją. Odnośnie zaś kolejnego zarzutu strony, iż Prezes Instytutu Pamięci Narodowej "pracuje w oparciu o niekonstytucyjną ustawę" wskazał, że zgodnie z zasadą legalizmu organ ten ma obowiązek stosować się do przepisów uchwalonych przez ustawodawcę i nie ma uprawnień, aby oceniać czy te przepisy są zgodne z Konstytucją, bowiem do tego powołany jest jedynie Trybunał Konstytucyjny, który jak wskazano w postanowieniu, ma dopiero zająć stanowisko w tej sprawie. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której T.A. zakwestionował zaskarżone postanowienie uznając je za krzywdzące i niesprawiedliwe. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację prezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje lub postanowienia wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Nie każde wszak naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Analizując zaskarżone postanowienie z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów, uznać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie z powodów w niej podniesionych. Na wstępie wskazać bowiem trzeba, że w zaskarżonym postanowieniu, jak i w postanowieniu utrzymanym nim w mocy organ nie odnosił się do kwestii merytorycznych, nie badał zatem, czy decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Zaskarżone postanowienie dotyczy zagadnienia incydentalnego, które wyłoniło się w toku rozpoznawania odwołania. Podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania zostały określone w art. 97 § 1 k.p.a. Punkt 4 tego artykułu nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek zawieszenia tego postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Stosownie do panujących w tym zakresie poglądów orzecznictwa, zagadnienie wstępne stanowi prejudykat niezbędny do rozstrzygnięcia innej sprawy. Na powyższe wskazuje już sam skutek, jaki ustawodawca połączył z wystąpieniem tej okoliczności, tj. obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego. W przedmiocie objętym zagadnieniem wstępnym rozstrzyga sąd lub organ administracyjny inny niż ten, w którego sprawie taka potrzeba się ujawniła. Nie może być również wątpliwości, iż zagadnienie wstępne można rozpatrywać bądź to podmiotowo (gdy niezbędne jest rozstrzygnięcie o osobie występującej w sprawie, jej prawach, np. stwierdzenie nabycia spadku w celu określenia kręgu spadkobierców, których organ nie zna), bądź też przedmiotowo (gdy niezbędne jest rozstrzygnięcie o pewnym elemencie sprawy, od którego zależy rozstrzygnięcie administracyjne, np. uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem w celu dalszego rozstrzygnięcia w przedmiocie ewentualnej samowoli budowlanej). Z powyższego wynika, iż zagadnienie wstępne musi mieć charakter konkretny, a nie abstrakcyjny. Oczywiste więc jest, iż nie ma takiego charakteru sprawa konstytucyjności przepisów prawa, zawisła przed Trybunałem Konstytucyjnym. Konkretna kontrola konstytucyjności prawa dokonywana przez Trybunał Konstytucyjny ma miejsce wówczas, gdy jest inicjowana przez sąd kierujący pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, który dostrzega konieczność zastosowania przepisów budzących wątpliwości natury konstytucyjnej (art. 193 Konstytucji RP). W takim wypadku to sąd zawiesza postępowanie sądowe w tej konkretnej sprawie do czasu wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. W tym miejscu wskazać także należy, iż w pojęciu "inny organ lub sąd" nie mieści się Trybunał Konstytucyjny. Systematyka art. 173 Konstytucji RP przesądza o tym, iż ustawodawca wyraźnie rozróżnił w ramach władzy sądowniczej sądy i trybunały jako ciała od siebie odrębne. Jeżeli więc jego intencją byłoby powiązanie z zagadnieniem wstępnym badania konstytucyjności przepisów prawa, to stosowny zapis o możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego powinien pojawić się w treści na przykład art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 407/06). Przyjąć zatem należy, iż zawisłość przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy dotyczącej zgodności z Konstytucją art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o IPN nie stanowi w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1282/96, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 2042/98). Pogląd taki wynika również z funkcjonalnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145a § 1 k.p.a. Ustawodawca bowiem z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego połączył możliwość żądania wznowienia postępowania administracyjnego (wspomniany już art. 145a § 1 k.p.a.). Ratio legis takiego rozwiązania tkwi w potrzebie zagwarantowania pewności obrotu prawnego. Reasumując powyższy wywód, istota i cel instytucji zagadnienia wstępnego, istnienie domniemania konstytucyjności przepisów prawa do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego wskazują, iż ustawodawca chciał w ten sposób wzmocnić gwarancje pewności obrotu prawnego. Obligatoryjne zawieszanie postępowań administracyjnych z tej przyczyny, iż rozpoznawana jest przez Trybunał Konstytucyjny sprawa zgodności określonych przepisów z Konstytucją RP, mogłoby powodować paraliż działalności administracyjnej, przekładając się na zmniejszenie pewności obrotu. W tym stanie rzeczy, skoro zawisłość sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym nie daje podstaw do obligatoryjnego i niejako automatycznego zawieszania postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza ten przepis, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 tej ustawy.