II SA/Wa 882/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Ewa Marcinkowska, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy B. na uchwałę Rady Powiatu w S. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić Wójtowi Gminy B. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem uiszczonego wpisu sądowego. W dniu [...] marca 2018 r. do Rady Powiatu w S. wpłynął wniosek Wójta Gminy B. o wyrażanie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Powiatu w S. M. W., zatrudnioną na stanowisku [...] w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej Gminnym Ośrodku Zdrowia w B. Wnioskodawca wskazał między innymi, iż radna M. W. od dnia [...] sierpnia 2000 r. jest zatrudniona w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej Gminnym Ośrodku Zdrowia w B., zwanym dalej SPZOZ GOZ w B., na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony na stanowisku [...]. W dniu [...] stycznia 2015 r., na podstawie zarządzenia Wójta Gminy B., powierzono radnej Rady Powiatu w S., w ramach dotychczasowego stosunku pracy, pełnienie obowiązków (p.o.) [...] SPZOZ GOZ w B. Wskazane obowiązki radna wykonywała do dnia [...] lutego 2018 r., tj. do dnia odwołania przez Wójta Gminy B. powierzenia jej pełnienia tych obowiązków. Rada Powiatu w S. uchwałą z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] orzekła o niewyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Powiatu w S. M. W. W uzasadnieniu uchwały organ zaznaczył, że w przedmiotowym wniosku Wójt Gminy B. ograniczył się jedynie do wskazania przesłanek, które stanowiły podstawę do podjęcia decyzji o odwołaniu powierzenia radnej pełnienia obowiązków [...] SPZOZ GOZ w B. We wniosku nie wskazano natomiast żadnych zarzutów co do wykonywania obowiązków na stanowisku [...], bądź też innych przyczyn uzasadniających rozwiązanie z nią umowy o pracę. Zdaniem Rady Powiatu w S., w powyższej sprawie zaszły przesłanki określone przepisem art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, uzasadniające odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie przez pracodawcę stosunku pracy z radną powiatową. Wójt Gminy B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną uchwałę Rady Powiatu w S. z [...] marca 2018 r. nr [...] Powyższej uchwale zarzucił naruszenie art. 22 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez błędne zastosowanie i niewyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną M. W., pomimo braku związku pomiędzy podstawą rozwiązania stosunku pracy, a wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały, ewentualnie zobowiązanie Rady Powiatu w S. do podjęcia uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Zażądał również zasądzenia od organu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zdaniem skarżącego możliwość odmowy udzielenia zgody przez radę powiatu, uzależniona jest wyłącznie od istnienia związku pomiędzy planowanym zwolnieniem z pracy, a wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Rada powiatu nie posiada uprawnień do tego, aby oceniać zasadność rozwiązania umowy o pracę z radnym, co zastrzeżone jest w razie sporu wyłącznie dla sądu pracy. Ochrona stosunku pracy radnego nie jest absolutna, gdyż ograniczona jest przesłanką wykonywania przez radnego mandatu. Ochrona stosunku pracy radnego nie jest tożsama z tworzeniem szczególnych przywilejów w zakresie trwałości ich stosunku pracy. Szeroko rozumiane uprawnienie rady powiatu do interwencji w indywidualny stosunek pracy radnego nie służyłoby zabezpieczeniu mandatu radnego, lecz chroniłby jego interesy wyłącznie jako pracownika, co pozostaje w sprzeczności z rzeczywistym celem przepisu art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Przyczyną zamiaru rozwiązania stosunku pracy z radną był szereg nieprawidłowości ujawnionych w dokumentach wystąpienia pokontrolnego. Wynika z nich, że radna w sposób nieuprawniony dokonała dwóch przelewów z konta SPZOZ GOZ w B. na kwotę po 4600 zł każdy na rzecz Wyższej Szkoły [...] w W. (w łącznej kwocie 9200 zł tytułem czesnego za studia [...]), a także 9 wyjazdów na tą uczelnię w celu realizacji toku swoich studiów [...] w łącznej wysokości 1052,09 zł. Po zapoznaniu się w wynikami kontroli radna przedłożyła zwolnienie lekarskie. Radna, pomimo konieczności zagwarantowania płynności funkcjonowania ośrodka, nie przekazała informacji o bieżących sprawach ośrodka, nie udostępniła haseł do programu NFZ umożliwiających jego prowadzenie. Wójt Gminy B. złożył do Prokuratury Rejonowej w S. zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przez radną przestępstwa oraz wniosek do Rzecznika Dyscyplinarnego Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w W. Ustalone zostały także inne nieprawidłowości, ujawnione po okresie kontroli, jak np.: brak opłacenia trzech umów zlecenia na rzecz lekarza i pielęgniarek, brak dopełniania formalności z NFZ, brak sporządzenia kwartalnego sprawozdania o stanie zobowiązań oraz kwartalnego sprawozdania o stanie należności. Wskazane okoliczności wskazują jednoznacznie, że planowane rozwiązanie umowy o pracę z radną nie ma żadnego związku z wykonywaniem mandatu radnej. Skarżący podkreślił, że ocena stosunku pracy łączącego radną z pracodawcą nie należy do kompetencji rady powiatu, a sądu pracy. Zakres umowy o pracę jest przedmiotem sporu przed Sądem Rejonowym [...] Wydział Pracy w Z. Wójt Gminy B. podkreślił, że uchwała o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie rozstrzyga o tym, że radny ma być zwolniony, a jedynie usuwa przeszkodę w rozwiązaniu stosunku pracy i pozwala na jego rozwiązanie. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Pismem z dnia [...] września 2018 r. wezwano Wójta Gminy B. do podania, czy wniesioną do WSA w Warszawie skargę na uchwałę Rady Powiatu w S. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] podjętą w przedmiocie braku zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Powiatu w S. M. W., złożył działając jako: ‒ Wójt Gminy B. – organ administracji publicznej, ‒ Wójt Gminy B. – reprezentujący Gminę B. i działający w imieniu Gminy B., ‒ Wójt Gminy B. – pracodawca M. W. W odpowiedzi na powyższe Wójt Gminy B. nadmienił, że zgodnie ze statutem Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia w B. jest podmiotem tworzącym ośrodek. "Wójt Gminy B. składając skargę (...), działał zarówno jako organ, reprezentujący i działający w imieniu i na rzecz, jak również jako pracodawca." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuj: Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skargę należało odrzucić. Sąd wyjaśnia, że zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej "P. p. s. a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 tego przepisu wynika z kolei, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie zastosowanie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały Rady Powiatu w S. obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 P.p.s.a. zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 995), zwany dalej "u.s.pow.". Z przepisu tego wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady powiatu ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej. Obecnie nie jest już wymagane poprzedzenie wniesionej skargi bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi. Stroną w postepowaniu toczącym się na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.pow. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżona uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Faktyczne naruszenie indywidualnego interesu prawnego należy zatem wykazać, a ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na podmiocie (osobie), który wnosi skargę na uchwałę. Analizując tak ukształtowany interes prawny w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.pow., warto zauważyć, że wykładnia terminu "interes prawny" została już wcześniej dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w analogicznej sprawie. Mianowicie w wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, Trybunał orzekł, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7 oraz art. 77 ust. 2 z zw. z art. 2 Konstytucji RP. W wyroku tym Trybunał podtrzymał również wcześniejszą linię orzeczniczą prezentowaną w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, zwracając uwagę, że interpretacja pojęć "interes prawny" i "uprawnienie" nie może prowadzić do tego, by skarga wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g. była swoistą actio popularis (skargą powszechna).Wskazał on na konieczność odróżnienia interesu faktycznego od interesu prawnego, który wymaga wskazania konkretnej normy prawnej, określającej ów interes i stwarzającej prawną podstawę ochrony danego, konkretnego interesu faktycznego (patrz również: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 952/09). Biorąc pod uwagę przedstawione zasady i reguły polskiego porządku prawnego, Sąd stwierdza, że skarżący wójt Gminy B. nie wykazał w sposób niewątpliwy, tj. nie udowodnił, że przysługuje mu interes prawny mogący być podstawą dla wniesienia skargi na ww. uchwałę Rady Powiatu w S. W ocenie Sądu interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, mocą której odmówiono wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Powiatu w S. M. W., miałby niewątpliwie pracodawca radnej. Pracodawcą radnej M. W. był w chwili złożenia wniosku o podjęcie uchwały oraz w chwili podjęcia uchwały Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Gminny Ośrodek Zdrowia w B. Pracodawcą tym nie był natomiast wójt Gminy B. Wójt gminy B. był uprawniony, zdaniem Sądu, do podejmowania działań zmierzających do odwołania M. W. z funkcji pełniącego obowiązki kierownika ww. Zakładu Opieki Zdrowotnej. Jednakże z chwilą odwołania powierzenia funkcji pełnienia obowiązków kierownika SPZOZ GOZ w B., co nastąpiło mocą zarządzenia nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., dalsze czynności z zakresu prawa pracy wobec M. W. winien podejmować jej pracodawca, tj. wspomniany Zakład Opieki Zdrowotnej, z którym radna pozostawała w stosunku pracy na etacie [...]. W związku z omawianą wyżej zasadą, że uprawnionym do złożenia skargi jest w świetle art. 87 ust. 1 u.s.pow. tylko ten, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Innymi słowy, skarżący nie wykazał, że jego własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego interes prawny uzasadnia tytuł do złożenia skargi do Sądu na uchwałę Rady Powiatu w S. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]. Z powyższych powodów Sąd zobowiązany był zastosować art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. W myśl tego przepisu wniesienie do sądu administracyjnego skargi bez wykazania, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny osoby skarżącej stosownie do wymagań przepisu szczególnego jest niedopuszczalne i skutkuje odrzuceniem skargi. Mając na względzie przedstawiony stan rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 P.p.s.a.