II SA/Wa 883/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 123, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy ww. postanowienie. W uzasadnieniu podano, iż w dniu [...] listopada 2014 r. do Ministra Finansów wpłynął wniosek, złożony przez R. S., o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie odwołania go ze stanowiska Naczelnika Trzeciego[...] Urzędu Skarbowego w [...]. We wniosku R. S. wskazał m. in., że ww. decyzję podjęła i podpisała w zastępstwie Ministra Finansów E. S.– Sekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów. W ocenie wnioskodawcy decyzja o odwołaniu go ze stanowiska Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa oraz zawiera wadę, powodującą jej nieważność z mocy prawa z uwagi na fakt, że została podpisana przez osobę do tego nieuprawnioną. Wnioskodawca podniósł, że z zarządzenia Nr 7 Ministra Finansów z dnia 12 kwietnia 2006 r. w sprawie podziału kompetencji w kierownictwie Ministerstwa Finansów wynika, że kwestie powoływania i odwoływania naczelnika urzędu skarbowego zastrzeżono do wyłącznej kompetencji Ministra Finansów. Z tych też względów kompetencje te przysługiwały osobie wyznaczonej do zastępowania Ministra Finansów tylko w czasie oczywistej nieobecności w pracy Ministra Finansów. Jednocześnie, opierając się na dokumentach otrzymanych z Ministerstwa Finansów, wnioskodawca stwierdził, że osoba zajmująca stanowisko Ministra Finansów w dacie, kiedy toczyło się postępowanie o odwołanie, przebywała w pracy, a nieobecność Ministra Finansów w urzędzie nie oznacza, że nie pełni obowiązków służbowych i jego kompetencje automatycznie przejmuje Sekretarz Stanu. Pismem z dnia 19 grudnia 2014 r. Ministerstwo Finansów udzieliło odpowiedzi na ww. wniosek, w której wskazano na bezzasadność żądania stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2006 r. W związku z udzieloną odpowiedzią pismem z dnia 9 stycznia 2015 r. R. S. złożył do Ministra Finansów zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Finansów. Jednocześnie w przedmiotowym zażaleniu R. S. podtrzymał swój dotychczasowy wniosek z dnia [...] listopada 2014 r., odniósł się do treści udzielonej mu odpowiedzi oraz wniósł o rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Ponadto wskazał, że akt odwołania go ze stanowiska Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kpa. W odpowiedzi na powyższe, Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności "decyzji" Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2006 r. o odwołaniu R. S. ze stanowiska Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na treść przepisu art. 3 § 3 Kpa i zauważył, że orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza, że decyzje o odwołaniu i powołaniu naczelnika urzędu skarbowego mają charakter wewnętrznych aktów, stanowiących element podległości służbowej i sprawowania nad nimi kontroli. Ponadto Minister Finansów stwierdził, że zgodnie z treścią art. 61a § 1 Kpa – gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Do okoliczności uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania można w szczególności zaliczyć przyczyny o charakterze przedmiotowym, takie jak w niniejszej sprawie brak w przepisach prawa podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie postępowania administracyjnego. Z wydanym w sprawie postanowieniem wnioskodawca się nie zgodził i skorzystał z przysługującego mu prawa wniesienia środka zaskarżenia. Uznając wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy za nieuzasadniony, organ rozstrzygnięciem z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W motywach rozstrzygnięcia Minister Finansów ponownie podkreślił, że powołany przepis art. 61a Kpa reguluje sytuacje, gdy postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, która to okoliczność ma miejsce w niniejszej sprawie. Wskazał, iż w postanowieniu z dnia [...] lutego 2015 r. nie przyjęto, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania, natomiast uznano, że brak jest w przepisach prawa podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania strony w trybie postępowania administracyjnego. Na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 r. R. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie postanowień wydanych przez Ministra Finansów w całości, jako sprzecznych z prawem. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż stanowisko Ministra Finansów, który przyjmuje, że złożony wniosek dotyczy spraw z art. 3 § 3 Kpa, jest błędne. Organ uchyla się od obowiązku zbadania legalności decyzji podjętej przez nieuprawnionego członka kierownictwa Ministerstwa Finansów. Skarżący wskazał, iż jego wniosek nie dotyczył sprawy związanej z podległością organizacyjną lub nadrzędnością służbową i ewentualnie sprawowania nad nimi kontroli. Nie jest to jednak czynność z zakresu prawa pracy, która podlegałaby kognicji sądu powszechnego. Akt odwołania jest decyzją administracyjną i jego zaskarżenie następuje na drodze administracyjnej. Na poparcie przedstawionego stanowiska skarżący przytoczył orzeczenia sądowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez R. S. skargi od postanowienia Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą do eliminacji z obrotu prawnego aktów administracyjnych dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa. Zakres przedmiotowy stwierdzenia nieważności obejmuje decyzje administracyjne, a także – stosownie do art. 126 Kpa – postanowienia, na które służy zażalenie. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje na wniosek lub z urzędu. W pierwszej kolejności organ jest zobowiązany do zbadania podstaw formalnoprawnych, które dotyczą nie tylko istnienia strony, ale i przedmiotu sprawy. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie, a także istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych. Przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest m. in. skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja nieważności. W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności odwołania go ze stanowiska Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] podnosząc, że odwołanie to stanowi decyzję administracyjną, w stosunku do której możliwe jest wszczęcie postępowania nieważnościowego. Organ poglądu tego nie podzielił i uznając, że pismo z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Stanowisko organu uznać należy za prawidłowe. Powołanie, jako sposób nawiązania stosunku zatrudnienia, znane jest w prawie pracy i w prawie administracyjnym. W pierwszym z nich powołanie kreuje stosunek pracy, stanowi bowiem odrębną od umowy o pracę podstawę nawiązania stosunku pracy. Stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się tylko w przypadkach określonych w przepisach szczególnych – art. 68 § 1 Kodeksu pracy. Powołanie w prawie administracyjnym stanowi natomiast sposób nawiązania stosunku służbowego pomiędzy organem administracji publicznej z jednej strony, a funkcjonariuszem określonej służby z drugiej strony. Stosownie do przepisu art. 7 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 z późn. zm.), w sprawach wynikających ze stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej, nieregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy (ust. 1). Spory o roszczenie ze stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy, chyba, że ustawa stanowi inaczej (ust. 2). W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż skarżący, zajmując stanowisko Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...], był członkiem korpusu służby cywilnej, bowiem wynika to wprost z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 października 1999 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalenia wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej (Dz. U. Nr 89, poz. 996 z późn. zm.), które w załączniku nr 1, tabela III grup stanowisk urzędniczych, poz. IX wymienia naczelnika urzędu skarbowego jako stanowisko średniego szczebla zarządzania w służbie cywilnej. Zatem właściwym do rozpatrzenia odwołania skarżącego ze stanowiska Naczelnika pozostaje sąd pracy. Stanowisko powyższe zostało utrwalone w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt II SA 3381/00, Lex nr 53779), jak też Sądu Najwyższego (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 2 lipca 2002 r., sygn. akt I PKN 250/01, OSNP 2004/8/141). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.