II SA/Wa 884/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Danuta Kania, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej - oddala skargę - Stowarzyszenie [...] w dniu 25 listopada 2014 r. złożyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczącej spraw z udziałem stowarzyszeń zwykłych, to jest: w ilu przypadkach łącznie okresie od 1 stycznia 2014 r. do 24 listopada 2014 r. NSA stwierdził nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze względu na brak zdolności sądowej stowarzyszenia zwykłego lub braku zdolności procesowej takiego stowarzyszenia. Zastępca Przewodniczącego Wydziału Informacji Sądowej w NSA, w dniu 4 grudnia 2014 r. udzielił wnioskodawcy informacji, że w NSA nie jest prowadzona ewidencja pozwalająca w sposób precyzyjny na wskazanie ilości orzeczeń w zakresie objętym we wniosku. Wnioskodawca został również poinformowany, że w celu stworzenia najpełniejszego dostępu do treści rozstrzygnięć sądowoadministracyjnych, z dniem 1 października 2007 r. została uruchomiona Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, która zawiera wszystkie orzeczenia, po dniu jej uruchomienia, a nadto większość orzeczeń, które wydano po 1 stycznia 2004 r. do 30 września 2007 r. Została zatem stworzona możliwość pełnego dostępu do tych orzeczeń, które niewątpliwie stanowią informacje publiczną. Stowarzyszenie w dniu 5 lutego 2015 r. skierowało do Prezesa NSA wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku z nieudzieleniem odpowiedzi na wniosek z dnia 25 listopada 2014 r. Przewodnicząca Wydziału Informacji Sądowej NSA w piśmie z dnia 18 lutego 2015 r., poinformowała Stowarzyszenie, że wniosek z dnia 25 listopada 2014 r. został rozpoznany poprzez udzielenie informacji w piśmie z dnia 4 grudnia 2015 r. Ponadto Stowarzyszenie zostało wezwane, o ile podtrzymuje swoje żądanie udzielenia informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku z dnia 5 lutego 2015 r., do wykazania szczególnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm.). Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 104 § 1 Kpa, art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 powyżej powołanej ustawy, w dniu [...] marca 2015 r. wydał decyzję nr [...] , którą "odmówił udostępnienia przetworzonej informacji publicznej w postaci opracowania zawierającego dane dotyczące ilości orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego począwszy od 1 stycznia 2004 r. do 24 listopada 2014 r. stwierdzających nieważność postępowania sądowego na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), z uwagi na brak zdolności sądowej i procesowej stowarzyszenia zwykłego". Prezes NSA w uzasadnieniu decyzji podał, że żądanie zawarte we wniosku mieści się w kategorii informacji publicznej. Jednakże informacja ta ma niewątpliwie charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która, co do zasady, wymaga dokonania analizy, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Dalej Prezes NSA wyjaśnił, że udostępnienie informacji publicznej objętej wnioskiem w sposób precyzyjny nie jest możliwe bez pozyskania danych wprost z akt sądowych. Należałoby przejrzeć akta sądowe lub ewentualnie zbiory orzeczeń począwszy od 1 stycznia 2004 r. do 24 listopada 2014 r., przeanalizować je i wyselekcjonować te, które odnoszą się do kwestii związanych z legitymacją sądową i procesową stowarzyszeń zwykłych, bowiem NSA nie przygotowuje, co do zasady, takich zestawień i nie prowadzi tego typu wyliczeń. Prezes NSA podkreślił też, że w niniejszej sprawie, pomimo wezwania, nie został wykazany szczególny interes publiczny, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że jedynie z tego powodu organ może odmówić udostępnienia żądanej informacji publicznej, albowiem to organ ocenia całokształt materiału zebranego w sprawie. Istnieją zaś sytuacje, w których z pewnych uzasadnionych względów, wnioskodawca nie może wykazać szczególnego interesu publicznego, choćby z tego powodu, że ów interes jest obiektywnie trudny do uchwycenia lecz istnieje. W takim przypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie – stosownie do postanowień art. 77 § 1 Kpa – powinien z urzędu zbadać czy w danej sprawie występuje ten interes, uzasadniający udzielenie wnioskodawcy informacji przetworzonej. W ocenie Prezesa NSA w niniejszej sprawie udzielenie żądanej informacji przetworzonej byłoby uzasadnione szczególnym interesem publicznym o tyle, o ile mogłoby realnie przełożyć się na poprawę funkcjonowania sądownictwa administracyjnego, w tym Naczelnego Sadu Administracyjnego. Prezes NSA stwierdził, że po stronie wnioskodawcy nie istnieje przesłanka szczególnego interesu publicznego, która determinuje możliwość udzielenia informacji publicznej przetworzonej. Nadto, wobec braku odpowiedzi na wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego, uzasadniającego żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, Prezes NSA uznał, że żądane informacje mają służyć Stowarzyszeniu [...] celom związanym z jego udziałem w licznych postępowaniach sądowych toczących się przed sądami administracyjnymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym. W takiej sytuacji nie sposób dopatrzyć się szczególnego interesu publicznego po stronie wnioskodawcy. Jednocześnie Prezesa NSA podkreślił, że opracowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zestawienia orzeczeń odpowiadający wskazanemu we wniosku kryterium wiązałoby się z bardzo dużym nakładem pracy i koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów. Udzielenie informacji we wskazanej formie mogłoby zatem wpłynąć na dezorganizację bieżącej pracy Sądu. Stowarzyszenie [...] we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosło, że wbrew stanowisku Prezesa NSA wszystkie informacje konieczne do uwzględnienia wniosku są w jego dyspozycji i nie wymagają szczególnego opracowania, a zatem nie sposób uznać jej za informację przetworzoną. Prezes Naczelnego Sadu Administracyjnego, na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w dniu [...] kwietnia 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2015 r. Prezes NSA w uzasadnieniu decyzji powtórzył argumenty podane w uzasadnieniu decyzji poprzedzającej i podał również, że żądane informacje są w jego posiadaniu, jednakże nie dysponuje gotowym ich zestawieniem. Zestawienie to nie może zostać w prosty sposób wygenerowane z sądowych urządzeń ewidencyjnych, zarówno tych prowadzonych w formie papierowej (repertoria, skorowidze alfabetyczne, wykazy i kontrolki), jak też za pomocą urządzeń elektronicznych. Prezes NSA podkreślił, że orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w powszechnie dostępnej internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Analiza umieszczonych w niej orzeczeń, mimo że niejednokrotnie czasochłonna, pozwala zainteresowanym osobom na poznanie poglądu sądów w określonej kategorii spraw, a także na ustalenie przybliżonej ilości orzeczeń zawierających konkretne stanowisko. Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr[...]. W uzasadnieniu skargi podano, że żądana informacja publiczna nie stanowi informacji przetworzonej w rozumieniu ustawy. Do jej udostępnienia wystarczyłoby skorzystanie z narzędzi informatycznych, będących w posiadaniu organu, co nie powinno nastręczyć większych trudności. W ocenie Stowarzyszenia w niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia z prostą czynnością techniczną polegającą na zliczeniu wydanych orzeczeń. Stowarzyszenie skierowało analogiczny wniosek do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który udzielił żądanych informacji. Dla Stowarzyszenia niezrozumiałe jest zatem, że Sąd ten w terminie 7 dni był stanie udzielić informacji bez powoływania się na potrzebę jej przetworzenia, zaś Naczelny Sąd Administracyjny, który, jak można przypuszczać dysponuje analogicznymi lub lepszymi narzędziami informatycznymi, takiej informacji nie jest w stanie udzielić i zasłania się przesłanką konieczności jej przetworzenia. Strona skarżąca podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentu strony skarżącej, że uzyskała ona analogiczne informacje z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, bez konieczności wykazania szczególnego interesu publicznego Prezes NSA stwierdził, że liczba spraw z udziałem stowarzyszeń w analizowanym okresie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym jest nieporównywalnie większa niż w Wojewódzkim Sadzie Administracyjnym w Warszawie. Wydział Informacji Sądowej w tym Sądzie udzielił informacji o liczbie odrzuconych skarg wniesionych przez stowarzyszenia i wskazał, że żadna z nich nie byłą odrzucona z uwagi na treść art. 58 § 1 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka operacja nie jest możliwa w stosunku do pytania przedstawionego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Nie wystarczy bowiem wyselekcjonować grupy spraw, w których skarga kasacyjna została złożona przez stowarzyszenie. Zaznaczyć należy, że przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy brane są przez Naczelny Sąd Administracyjny pod uwagę z urzędu, a zatem również w postepowaniach wszczętych skargą kasacyjną innego podmiotu niż stowarzyszenie możliwe jest uchylenie wyroku z uwagi na nieważność postępowania. W ocenie Prezesa NSA przedstawione przez stronę skarżącą argumenty mające na celu wykazanie, że żądana informacja ma charakter prosty, nie są uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia w 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Powyższa definicja informacji publicznej jest bardzo ogólna i nieprecyzyjna, stąd też ustawodawca w art. 6 ust. 1 ustawy dokonał przykładowego wyliczenia informacji mających charakter informacji publicznych. W związku z tym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności informacja wymieniona w jej art. 6 ust. 1. Jednocześnie w orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem skarbu państwa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02 Lex Polonica numer 361165). Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty, wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1. organy władzy publicznej; 2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa. W świetle powyższego niewątpliwie wniosek strony skarżącej o udostępnienie informacji w zakresie określonym we wniosku z dnia 20 listopada 2015 r. dotyczy informacji publicznej, zaś jego adresat – Prezes Naczelnego Sadu Administracyjnego - jako organ szeroko rozumianej władzy publicznej (władzy sądowniczej), jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. pkt 1 ustawy. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do kwestii charakteru informacji publicznej, której żądało Stowarzyszenie [...] tj. czy jego wniosek dotyczy informacji publicznej prostej, czy przetworzonej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji pojęcia "informacji przetworzonej". Z tego względu w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych dokonano podziału informacji publicznej na informację prostą i przetworzoną. Za informację prostą uznano taką informację, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych, podlegających ochronie (np. danych osobowych), nie staje się jednak przez to informacją przetworzoną. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, Lex Polonica numer 3036000). Również wtedy, gdy organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, to wykonanie prostych czynności technicznych, polegających na zliczeniu decyzji, nie może być uznany za przetworzenie informacji publicznej (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r. I OSK 1798/10, Lex Polonica nr 2473692). Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu obowiązanego (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 87). Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadanie skutkom tego działania cechy informacji publicznej (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 września 2005 r., II SA/Kr 984/05, niepubl.). Informacja publiczna przetworzona, o której mowa w artykule 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usunięcia danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego (por. wyrok NSA 25 kwietnia 2012 r. I OSK 202/12, Lex nr 1264654). W rozpoznawanej sprawie Prezes NSA zakwalifikował żądaną informację publiczną jako informację przetworzoną, właśnie z uwagi na ilość i konieczność dokonania wielu czynności wymagających dużego nakładu pracy, połączonego z wysiłkiem intelektualnym, co spowodowałoby dezorganizację bieżącej pracy Sądu. Prezes NSA podał, że żądaną informację posiada, ale nie w żądanej postaci. Jej precyzyjne udostępnienie nie jest możliwe bez pozyskania stosownych danych z akt sądowych. W Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie są przygotowywane, co do zasady, wnioskowane zestawienia i wyliczenia przy zastosowaniu kryterium zawartego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem, często na podstawie rożnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, które są w posiadaniu podmiotu obowiązanego. Wiadomości te mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie np. pisemnej, elektronicznej. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez podmiot obowiązany czynności analitycznych, których końcowym efektem jest nowy dokument. Podkreślić należy, że przetwarzanie informacji związane jest z procesem myślowym, który musi prowadzić do uzyskania jakościowo nowej informacji. Wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania żądania nie musi wskazywać powodów, dla których jego spełnienie będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi wykazać, że objęte żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym, i może odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże istnienia takiego interesu. Prawo do uzyskania informacji przetworzonej jest ograniczone do przypadków, w których jest to istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to stanowi konsekwencję zasady podporządkowania interesu prywatnego interesowi publicznemu, która ma za zadanie chronić podmioty obowiązane do udzielania informacji publicznej przed koniecznością nieuzasadnionej potrzeby zmian w ich funkcjonowaniu i zmian w organizacji ich pracy. Stowarzyszenie [...] na etapie złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wykazało powodów, dla których spełnienie jego żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego, ale też na tym etapie nie miało takiego obowiązku, albowiem, zgodnie z tym, co zostało podane powyżej, składający wniosek, nie musi wiedzieć, że objęte wnioskiem informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Z akt sprawy wynika, że Prezes NSA w piśmie z dnia 18 lutego 2015 r. poinformował stronę skarżącą, że żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, a zatem zobowiązana jest ona do wykazania przesłanki szczególnego interesu publicznego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. W ocenie Sądu, Prezes NSA prawidłowo zakwalifikował żądaną informację publiczną jako informację przetworzoną i zasadnie wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. W sprawie bezsporne jest, że wezwania nie zostało wykonane i wnioskodawca zaniechał wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. W tej sytuacji Prezes NSA zasadnie orzekł o odmowie udzielenia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na brak wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Podkreślić należy, że Prezes NSA w uzasadnieniu decyzji bardzo wyczerpująco wyjaśnił dlaczego żądana informacja posiada przymiot informacji przetworzonej, jak również wykazał, że jej wytworzenie w żaden sposób nie przyczyni się do polepszenia funkcjonowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powyższej oceny nie może zmienić fakt, że żądana informacja została udostępniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż jej zakres, na co wskazał Prezes NSA, był niewspółmierny do zakresu żądania skierowanego do Naczelnego Sadu Administracyjnego. Ponadto, z wiedzy posiadanej z urzędu, przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, instrumenty elektroniczne, którymi dysponuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozwalają na wygenerowanie pewnych informacji w sposób odmienny niż może to zostać wykonane w Naczelnym Sadzie Administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.