II SA/Wa 885/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sławomir Antoniuk, Protokolant Sylwia Falkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2008 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z [...] stycznia 2008 r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją [...] z [...] stycznia 2008 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 5, art. 104 kpa w związku z art. 96 ust. 1, art. 92 ust. 3 oraz art. 101 ust. 5 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997), § 1, 5, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.) oraz art. 336 i art. 925 Kodeksu cywilnego, po wznowieniu z urzędu postępowania: • uchylił w całości decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z [...] lutego 2005 r., przyznającą I. S. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od 1 stycznia 2005 r., • odmówił I. S. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od 1 stycznia 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że I. S. otrzymywała równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Podstawę przyznania tego świadczenia stanowiło jej oświadczenie mieszkaniowe z 28 stycznia 2005 r., w którym poinformowała, że nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby bądź w miejscowości pobliskiej. W dniu 30 listopada 2007 r. funkcjonariuszka złożyła oświadczenie, z którego wynikało, że jej ojciec – S. S., który był współwłaścicielem lokalu mieszkalnego w D., ul. [...] nie żyje od [...] maja 2002 r. W związku z powyższym organ wznowił postępowanie i ustalił, że I. S. z dniem śmierci ojca stała się współwłaścicielką lokalu mieszkalnego w D., położonego w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Organ wskazał, że pod pojęciem posiadania lokalu lub domu należy rozumieć pojęcie "posiadania" w znaczeniu nadanym mu przepisem art. 336 Kodeksu cywilnego. A zatem, skoro I. S. posiada lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby to nie spełnia, zdaniem organu, warunków do przyznania jej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. I. S. odwołała się od tej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 96 ust. 1 powołanej ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Wskazała ona, że odziedziczony przez nią lokal mieszkalny nie odpowiada przysługującej jej powierzchni mieszkalnej bowiem jej udział w prawie własności lokalu wynosi obecnie 1/8. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 6a pkt 3, art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 powołanej ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w związku z § 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ oprócz argumentów powołanych już w decyzji organu I instancji, powołując się na przepis art. 96 ust. 1 powołanej ustawy o Straży Granicznej wskazał, że w obowiązującym stanie prawnym prawo do równoważnika pieniężnego powstaje, jeżeli funkcjonariusz lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przepis ten nie określa powierzchni lokalu, tzn. nie stanowi się w nim, iż musi to być lokal odpowiadający przysługującej rodzinie powierzchni mieszkalnej. Także z § 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania, wynika, iż norma zaludnienia nie ma zastosowania do oceny przesłanek uzasadniających przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z tym przepisem, aby otrzymać świadczenie, funkcjonariusz lub członek jego rodziny w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie może posiadać domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość i nie ma w nim żadnego odniesienia do norm mieszkalnych przysługujących funkcjonariuszowi. Dlatego też organ uznał, że posiadanie jak i współposiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość wyklucza uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ odniósł się ponadto do podniesionych przez I. S. argumentów odnośnie wielkości jej udziału w lokalu mieszkalnym i uznał, na podstawie sporządzonego w dniu [...] grudnia 2007 r. protokołu przesłuchania, że lokal ten zapewnia przysługujące funkcjonariuszce normy zaludnienia. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi I. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 96 ust. 1 powołanej ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, poprzez jego błędną interpretację. Zarzuciła organowi również naruszenie przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania. W uzasadnieniu skargi skarżąca zanegowała pogląd organu, że samo posiadanie przez nią prawa do 1/8 części lokalu mieszkalnego, niezależnie od przypadającej na ten udział powierzchni mieszkalnej, wyłącza ją z kręgu osób uprawnionych do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wskazała, że zastosowana przez organ interpretacja przepisów wyraźnie ogranicza uprawnienia funkcjonariuszy do otrzymania pomocy, skupiając się na literalnej wykładni przepisu art. 96 ust. 1 powołanej ustawy o Straży Granicznej. Wykładnia ta zdaniem skarżącej jest nieprawidłowa, gdyż pomija cel ustawodawcy jakim jest pomoc dla funkcjonariuszy w sytuacji braku lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ponowił argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 96 ust. 1 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997), zgodnie z którym funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Wskazać należy, że organ odmawiając skarżącej przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uznał de facto, że każdy rodzaj posiadania przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego pozbawia go prawa do tego równoważnika. Wynika to z faktu przyjęcia przez organ wykładni art. 96 ust. 1 powołanej ustawy o Straży Granicznej jedynie w oparciu o art. 336 Kodeksu cywilnego. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę interpretacja powyższego przepisu w zakresie rozumienia użytego sformułowania "nie posiadają lokalu mieszkalnego" nie zasługuje na aprobatę. Pomija ona bowiem argumentację wynikającą z wykładni systemowej i celu omawianej regulacji. Wskazać należy, że art. 96 ust. 1 powołanej ustawy zamieszczony został w rozdziale 12 ww. ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej". Zawarte tam unormowania, uzupełnione przepisami rozporządzeń, kompleksowo regulują kwestie dotyczące spraw mieszkaniowych funkcjonariuszy Straży Granicznej. Zgodnie z art. 92 ust. 1 tej ustawy, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie zaś do art. 99 pkt 2, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, co wynika z art. 98 ust. 1 ustawy i stanowi zastępczą formę realizacji prawa do lokalu. Zarówno przydział lokalu jak i przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego poza służbą, uzależnione jest od spełnienia określonych w ustawie warunków, podobnie jak i uzyskanie równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy. Świadczenie to uzupełnia wskazane wyżej formy pomocy mieszkaniowej, przyznawane jest funkcjonariuszowi wówczas, gdy spełnia on warunki do uzyskania przydziału lokalu, zaś brak jest odpowiedniego lokalu, który mógłby mu być przydzielony. Podstawową bowiem formą realizacji przysługującego funkcjonariuszowi w służbie stałej prawa do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, jest przydział lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Zastępcze formy realizacji tego prawa w postaci równoważnika pieniężnego lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, będące konsekwencją niezrealizowania uprawnień do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, który to przydział winien uwzględniać liczbę członków rodziny oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych (art. 92 ust. 1) również nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej. Skoro zgodnie z art. 99 pkt 2 ustawy lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, to również tylko posiadanie takiego rodzaju lokalu mieszkalnego winno wyłączać możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu, który stanowi świadczenie zastępcze w stosunku do przydziału lokalu. Zdaniem więc organu już sama okoliczność, że funkcjonariusz stał się współwłaścicielem lokalu mieszkalnego, położonego w miejscowości pobliskiej, oznacza, że utracił on prawo do otrzymywania równoważnika określonego w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. W świetle przedstawionej wyżej argumentacji stanowiska tego nie można podzielić. Posiadanie bowiem przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w wyniku którego uznać należy, że nie przysługuje już temu funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy, rozumiane być powinno jako realna możliwość zaspokojenia przez funkcjonariusza jego potrzeb mieszkaniowych w granicach przysługujących mu norm, wynikająca z tytułu prawnego do lokalu. Dlatego też przy rozważaniu tej kwestii niewystarczające jest odwołanie się - jak to uczyniły organy do przepisów Kodeksu cywilnego, dotyczących posiadania (art. 336 kc) i prawa współwłaścicieli do współposiadania rzeczy wspólnej. Ocena, czy uzyskany przez funkcjonariusza w drodze dziedziczenia udział w spółdzielczym, własnościowym prawie do lokalu, z którym wiąże się prawo do współposiadania tego lokalu, pozbawia go prawa do równoważnika za brak lokalu, powinna być dokonana przy uwzględnieniu wykładni art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej uwzględniającej specyfikę i cel stosowanej ustawy. Celem tym jest zapewnienie funkcjonariuszom zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych niezbędnych do prawidłowego wykonywania obowiązków. Potrzeby te zaś można uznać za zaspokojone, gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny spełniający normy zaludnienia. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygnaturze akt I OSK 1078/07 z dnia 13 sierpnia 2008 r. czy też w wyroku o sygnaturze akt I OSK 1149/07 z 13 sierpnia 2008 r. Wskazać należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości ten pogląd popiera. Przechodząc od rozważań teoretycznych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy skarżąca ma faktyczną realną możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w powiązaniu z tytułem prawnym umożliwiającym jej niezakłócone nim dysponowanie. Istotne dla sprawy jest, że skarżąca jest jedynie współposiadaczem oraz współwłaścicielem w 1/8 tego lokalu i nieznany jest organowi jej udział faktyczny w tym lokalu, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie otrzymała ona go w drodze decyzji administracyjnej. W tym stanie sprawy nie można uznać za wystarczające ustalenie organu, że skarżąca ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w powiązaniu z przysługującą jej normą zaludnienia jedynie w oparciu o fakt zamieszkiwania w lokalu 2 osób. Protokół z przesłuchania z [...] grudnia 2007 r. przesądza jedynie o tym, ile osób mieszka w lokalu, którego skarżąca jest współposiadaczem. Fakt bowiem zamieszkiwania 2 osób w lokalu mieszkalnym nie musi oznaczać, że powierzchnia tego lokalu jest użytkowana przez współlokatorki w taki sposób, że funkcjonariuszka ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe zgodnie z normą zaludnienia. Obowiązkiem organu będzie zatem ustalenie realnej powierzchni mieszkalnej, jaką zajmuje skarżąca i ustalenie czy powierzchnia ta odpowiada jej normie zaludnienia. Biorąc to pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c w związku z art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.