II SA/Wa 888/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Bronisław Szydło, WSA Eugeniusz Wasilewski, , Protokolant Magda Magdoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2005 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zorganizowanie i przeprowadzenie zbiórki publicznej oddala skargę II SA/Wa 888/04 UZASADNIENIE W dniu 18 listopada 2003 roku wpłynął do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek Fundacji "[...]" z siedzibą w L. o wydanie zezwolenia na zorganizowanie i przeprowadzenie zbiórki publicznej w 2004 roku na terenie całego kraju. Wniosek ten został przez Fundację uzupełniony pismem z dnia 25 listopada 2003 r. Celem zbiórki mało być sfinansowanie na rzecz dzieci niepełnosprawnych i chorych na serce: różnych imprez, pobytów rekreacyjnych wraz z ich opiekunami nad morzem, zakupów sprzętu medycznego i rehabilitacyjnego, kosztów leczenia, operacji, zabiegów i rehabilitacji oraz udzielanie pomocy finansowej domom dziecka, placówkom opiekuńczym i przedszkolom integracyjnym. We wniosku Fundacja określiła także formy przeprowadzenia zbiórek oraz koszt przeprowadzenia całej akcji oraz wskazała, że cel zbiórki jest zgodny z działalnością statutową Fundacji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] stycznia 2004 r. decyzją Nr [...]. odmówił udzielenia pozwolenia. Przyczyną odmowy był brak gwarancji prawidłowego przeprowadzenia zbiórki przez Fundację. W tym zakresie Minister wskazywał na następujące okoliczności: toczące się postępowania karne przeciwko prezesowi Fundacji – M.H. o popełnienie przestępstwa przeciwko mieniu, dwukrotne uznanie go za winnego wykroczenia z art. 56 § 1 Kodeksu wykroczeń (przeprowadzanie publicznej zbiórki bez wymaganego zezwolenia lub wbrew jego warunkom). Argumentował nadto, że przeprowadzanie zbiórki publicznej wymaga zaufania publicznego, zaś organ wydający zezwolenie na taką zbiórkę musi mieć gwarancję, że organizacja przeprowadzająca zbiórkę publiczną będzie przestrzegać przepisów prawa w tym zakresie. W ocenie Ministra Fundacja takiej gwarancji nie daje. W decyzji powołano art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ustawy z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych (Dz. U. Nr 22, poz. 162 ze zm.). Od powyższej decyzji Fundacja złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W odwołaniu tym wskazywała, że w ustawie o zbiórkach publicznych brak jest przepisów uzależniających wydanie zezwolenia od gwarancji przestrzegania prawa, czy też zaufania publicznego - nie stanowi o tym żaden z przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji. W odwołaniu wskazywała na okoliczność umorzenia wobec M. H. jednego z postępowań o wykroczenie, zaś co do drugiego wykroczenia podnosiła, że dotyczyło ono jedynie przekroczenia granic udzielonego zezwolenia w związku z nieprawidłowym ustawieniem skarbony. Fundacja kwestionowała związek pomiędzy toczącym się przeciwko M. H. postępowaniem karnym a samą Fundacją, twierdząc, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny Fundacji i dla oceny przyszłej zbiórki pod kątem zasad udzielenia pozwolenia w rozumieniu przepisów wspomnianej ustawy. W konkluzji Fundacja wnosiła o zmianę decyzji i udzielenie pozwolenia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, ponownie rozpoznając niniejsza sprawę, nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska i decyzją Nr [...]z dnia [...] marca 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację poprzedniej decyzji, a nadto, polemizując z poglądami przedstawionymi w odwołaniu, podniósł, że M.H. jest prezesem Fundacji [...] a więc osobną uprawnioną do jej reprezentowania i dlatego toczące się przeciwko niemu postępowanie karne dotyczące zarzutu przywłaszczenia pieniędzy na szkodę innej Fundacji - Fundacji A. - ma istotny wpływ na ocenę wiarygodności, rękojmi prawidłowego przeprowadzenia zbiórki i ocenę stopnia zaufania publicznego do Fundacji [...]. Minister wskazywał nadto, że w odwołaniu sama Fundacja przyznała fakt przekroczenia granic terytorialnych podczas przeprowadzania zbiórki. Od powyższej decyzji Fundacja złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze wskazano na naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o zbiórkach publicznych oraz naruszenie prawa procesowego to jest przepisu art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi Fundacja przytaczała argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji i podkreślała, że przepisy ustawy o zbiórkach publicznych nie uzależniają wydania pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki od pozytywnej oceny postępowania podmiotów ubiegających się o pozwolenie i osób zajmujących funkcję w zarządzie tych podmiotów. Na rozprawie pełnomocnik Fundacji poinformował, że M. H. obecnie nie pełni już funkcji w zarządzie Fundacji, że sprawa karna przeciwko M. H. jeszcze się nie zakończyła oraz okazał decyzję Marszałka Województwa [...] zezwalającą Fundacji na prowadzenie zbiórki publicznej w okresie od [...] lipca do [...] grudnia 2004 r. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, przytaczając argumenty zawarte w swoich decyzjach oraz podkreślił, że w ostatnich czasach, kiedy są tak wielkie potrzeby w zakresie pomocy społecznej, sprawa zaufania ofiarodawców do podmiotu organizującego zbiórkę ma pierwszorzędne znaczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona, czyli w tej sprawie - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna. Zagadnienia materialnoprawne stanowiące przedmiot niniejszej sprawy zostały uregulowane w art. 3 ustawy z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych (Dz. U. Nr 22, poz. 162 ze zm.). Przepis ten stanowi, że pozwolenie na przeprowadzenie zbiórki publicznej może być udzielone tylko wówczas, gdy cel zbiórki nie jest przeciwny prawu oraz jest godny poparcia ze stanowiska interesu publicznego. Za takie cele uważa się przede wszystkim cele religijne, państwowe, oświatowe, zdrowotne, kulturalno-społeczne i społeczno-opiekuńcze. Wzbronione są zbiórki publiczne urządzane w interesie osobistym. Przy czym, jak stanowi art. 4 ustawy, cel zbiórki musi pozostawać w zgodności ze statutem stowarzyszenia lub organizacji, bądź z aktem organizacyjnym komitetu przeprowadzającego daną zbiórkę. Zgodnie z art. 2 ustawy pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki udziela odpowiedni organ w formie decyzji administracyjnej, a więc decyzja ta oparta jest na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że organ może wydać zarówno decyzję pozytywną – zezwalającą na przeprowadzenie danej zbiórki, albo negatywną – odmawiającą udzielenia stosownego pozwolenia. Ustawodawca nie precyzuje tu wyraźnie reguł wyboru powyższych konsekwencji, określa natomiast granice decyzji pozytywnej. Pozwolenie może być udzielone tylko z uwagi na określone cele, to jest takie cele, które są godne poparcia ze stanowiska interesu publicznego oraz nie są przeciwne prawu. W przedmiotowej sprawie cel zbiórki publicznej odpowiada formalnym kryteriom określonym w art. 3 ustawy. Pozostaje on także w zgodności z działalnością statutową Fundacji. Okoliczności te są bezsporne i oczywiste. Pozostaje zatem zbadanie przez Sąd, czy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, podejmując decyzję odmowną, a następnie utrzymując ją w mocy, działał w granicach uznania administracyjnego. Należy zatem zbadać, czy decyzje wydano po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, czy decyzje nie naruszały zasady równości i czy nie były arbitralne, czy organ, podejmując daną decyzję, właściwie ocenił wszystkie aspekty sprawy (porównaj wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1980 r. - sygn. akt SA 648/80 i z 11 lutego 1981 – sygn. akt SA 649/80). Zakres przeprowadzonej przez Sąd kontroli, w rozumieniu art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, powinien odnieść się także do zagadnienia, czy interesowi obywatela – tu podmiotu ubiegającego się o zezwolenie - nie stoi na przeszkodzie interes społeczny. Rozpatrując sprawę z tych punktów widzenia, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia prawa. Obie decyzje zostały podjęte przez właściwe organy i w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Organ administracji prawidłowo rozpatrzył sprawę i prawidłowo zastosował wskazane w decyzjach przepisy prawa. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w tym względzie. W szczególności Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał prawidłowej oceny obu istotnych interesów w niniejszej sprawie. Interesu Fundacji i interesu społecznego, słusznie w aspekcie konkretnych ustaleń, dając prymat interesowi społecznemu. W szczególności organ wskazał tu na istniejące w przeszłości przypadki naruszania terytorialnych zezwoleń przez Fundację i ocenił je jako okoliczności przemawiające za brakiem istnienia po stronie Fundacji rękojmi przestrzegania prawa w tym względzie. Nie jest tu istotne, że w jednym z takich przypadków sąd powszechny umorzył sprawę o wykroczenie. Istotnym jest, że do takich naruszeń doszło. Nadto, co w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest tu szczególnie istotne, przeciwko M.H. – ówczesnemu prezesowi Fundacji – toczy się przed Sądem Rejonowym w B. sprawa karna, w której jest on oskarżony o fałszowanie dokumentacji kasowej i przywłaszczenie pieniędzy na szkodę innej fundacji – Fundacji A. w B.(art. 284 § 2 i art. 270 § 1 Kodeksu karnego) oraz o groźby karalne wobec osoby będącej świadkiem w tejże sprawie karnej (art. 245 Kodeksu karnego). Ma rację pełnomocnik Fundacji, twierdząc, że M. H. chroni zasada domniemania niewinności, jednakże racja ta jest ściśle ograniczona co do zakresu postępowania karnego i nie może być w całości i bez żadnych ograniczeń recypowana na grunt postępowania administracyjnego. Wielce cenne i istotne są tu poglądy Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 grudnia 2003 r. w sprawie SK 15/02 (OTK-A 2003/9/103), w którym Trybunał ustosunkowuje się do zasady domniemania niewinności w zbiegu z innymi nie karnymi procedurami ustawowymi: "Bezpośrednie uregulowanie w przepisach konstytucyjnych zasady procesu karnego, jaką jest domniemanie niewinności niewątpliwie świadczy o rozszerzeniu jej stosowania. Nie oznacza jednak rozciągnięcia tej gwarancji konstytucyjnej na procedury ustawowe, których celem w ogóle nie jest ustalenie naganności zachowania ludzkiego i wymierzenie sankcji. ... Konstytucyjna zasada domniemania niewinności musi być rozumiana jako wykluczająca uznanie winy i odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym. Nie może być jednak rozumiana w taki sposób, który wykluczałby wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziaływujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. Dopuszczalność takich konsekwencji powinna być "ważona" nie w płaszczyźnie zasady domniemania niewinności, ale w płaszczyźnie zasady proporcjonalności wykluczającej zakres ingerencji w sferę praw i wolności." (cytat pochodzi z pkt. III, tezy 3). Analizując przedmiot sprawy pod tym kątem widzenia, "ważąc" fakt toczącego się przeciwko ówczesnemu prezesowi Fundacji procesu karnego i znaczenia postawionych w akcie oskarżenia zarzutów dla oceny wiarygodności prawidłowego przeprowadzenia i rozliczenia zbiórki publicznej, "ważąc" interes publiczny wymagający zaufania i aprobaty społecznej dla podmiotu przeprowadzającego zbiórkę pieniężną i fakt formalnej zgodności planowanej zbiórki z treścią art. 3 i 4 ustawy, należy w całości podzielić pogląd Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W takiej sytuacji Fundacja nie daje należytej rękojmi prawidłowości przeprowadzenia zbiórki, jak i prawidłowości rozliczenia zebranych środków. Bezsprzecznie takie zachowanie członków zarządu Fundacji ma wpływ na ocenę samej Fundacji. Ocena taka, jakkolwiek oparta na okoliczności toczącego się postępowania karnego, jest tu prawidłowa i w żaden sposób nie narusza zasady domniemania niewinności ani też nie wkracza w sferę praw wolności M. H.. Dokonując tej oceny nie sposób nie zauważyć, że zarzuty zawarte w akcie oskarżenia dotyczą poważnych nieprawidłowości w rozliczeniu działalności innej fundacji zajmującej się także kwestowaniem na rzecz dzieci i okoliczność ta może rzutować na społeczną ocenę rzetelności działania Fundacji [...] w zakresie planowanej przez nią zbiórki w 2004 r. Dla lepszego uzmysłowienia sobie tego zagadnienia wystarczy postawić pytanie: czy potencjalny darczyńca, wiedząc o wspomnianej wyżej sprawie karnej, zdecydowałby się na wsparcie finansowe Fundacji ? Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Fundacji, że odmowa wydania stosownego zezwolenia narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego). Przy tym stanie faktycznym to właśnie wydanie i to w imieniu państwa, które reprezentuje tu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki pieniężnej, podmiotowi niedającemu rękojmi prawidłowego przeprowadzenia tej zbiórki, stanowiłoby naruszenie tej zasady. Skarżący wytknął nadto organowi, że formułując pierwszoinstancyjną decyzję w jej sentencji użył sformułowania "odmawiam wydania stosownego zezwolenia", zamiast "odmawia się udzielenia pozwolenia na zorganizowanie zbiórki publicznej". W ocenie Sądu zarzut ten nie jest istotny i nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości decyzji tym bardziej, że sama sentencja jest czytelna, a jej treść semantycznie odpowiada sformułowaniu proponowanemu przez skarżącego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 132 i art. 151 przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.