II SA/Wa 90/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Sędzia WSA Adam Lipiński, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2008 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie przekazania według właściwości zażalenia na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w B.w sprawie załatwienia pisma strony z dnia 2 maja 2007 r. - oddala skargę - Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2007 r., nr [...] przekazujące według właściwości Dyrektorowi Izby Celnej w B. zażalenie W.K. z dnia 21 sierpnia 2007 r. na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w B. w sprawie załatwienia pisma z dnia 2 maja 2007 r. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Pismem z dnia 2 maja 2007 r. skierowanym do Dyrektora Izby Celnej w B.W. K. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem dyscyplinarnym tego organu z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...]. W dniu 21 sierpnia 2008 r. W. K., powołując się na art. 35 i 36 k.p.a., wniósł do Ministra Finansów zażalenie na bezczynność organu dyscyplinarnego w sprawie rozpatrzenia jego podania z dnia 2 maja 2007 r., w którym wystąpił o zobowiązanie Dyrektora Izby Celnej w B.do załatwienia tego podania w terminie 14 dni. Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 i art. 124 k.p.a., Minister Finansów przekazał ww. zażalenie według właściwości Dyrektorowi Izby Celnej w B.. W uzasadnieniu postanowienia Minister stwierdził, iż nie jest on właściwy w sprawie rozpoznania przedmiotowego zażalenia, albowiem przepisy ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r., Nr 156, poz. 1641 ze zm.) przekazały do wyłącznej kompetencji kierownika urzędu - dyrektora izby celnej uprawnienia do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach ze stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych. Od wydawanych przez dyrektora izby decyzji w sprawach ze stosunku służbowego, stosownie do postanowień art. 81 powołanej ustawy, nie przysługuje odwołanie lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez dyrektora izby celnej. Takie unormowanie prawne powoduje, że w sprawach ze stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych nie ma odpowiednika organu wyższego stopnia. Zatem zażalenie strony należało przekazać, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., Dyrektorowi Izby Celnej w B.jako organowi właściwemu do jego rozpoznania. W. K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej zaskarżonym postaniem podniósł, iż Minister Finansów w swym rozstrzygnięciu całkowicie pominął przepis art. 81 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej odsyłający do stosowania przepisów k.p.a. oraz fakt, że wniesione przez niego zażalenie dotyczy opieszałości organu. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., właściwym do rozpoznania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie jest organ administracji publicznej wyższego stopnia - w niniejszej sprawie Minister Finansów. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że przepis art. 1b pkt 5 ustawy o Służbie Celnej stanowi, iż to dyrektor izby celnej realizuje politykę kadrową i szkoleniową w podległych mu jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Dyrektor izby celnej, stosownie do uregulowań zawartych w art. 1 ust. 8 i 9 powołanej ustawy, w sprawach związanych z pełnieniem służby jest właściwym do podejmowania rozstrzygnięć w tym zakresie. Zatem jest organem niezależnym, a podejmowane przez niego decyzje i rozstrzygnięcia podlegają jedynie kontroli sądowej. W przypadku rozpatrywania decyzji ze stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych wyłączona została, na podstawie art. 81 ust. 1 tej ustawy, zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że od decyzji w sprawach ze stosunku służbowego wydanych przez dyrektora izby celnej nie przysługuje odwołanie do Ministra Finansów, lecz środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez dyrektora izby celnej, który wydał zaskarżoną decyzję. Wbrew twierdzeniom strony, unormowanie zawarte w art. 81 ust. 2 o Służbie Celnej stanowiące, że w postępowaniu wszczętym na wniosek strony stosuje się przepisy k.p.a., nie ma związku z kwestią organu wyższego stopnia. Uprawnienia Ministra Finansów, określone w art. 1a ustawy o Służbie Celnej, w odniesieniu do funkcjonariuszy celnych ograniczone są jedynie do kształtowania polityki kadrowej i szkoleniowej. Czynności związane z tymi uprawnieniami wykonuje jednak, stosownie do treści przepisu art. 17 ust. 1b ww. ustawy, Szef Służby Celnej. Minister podkreślił, iż brak organu wyższego stopnia w stosunku do dyrektora izby celnej, wydającego decyzje w sprawach ze stosunku służby funkcjonariuszy celnych powoduje, że to wyłącznie dyrektor izby celnej rozstrzyga w tych sprawach na podstawie przepisów k.p.a. Z podanych powodów zaskarżone postanowienie należało utrzymać w mocy. Postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] października 2007 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez W. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Finansów, skarżący zarzucił kwestionowanemu orzeczeniu jego wydanie z naruszeniem art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z pkt 4 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Finansów (Dz. U. Nr 131, poz. 908 ze zm.) przez przyjęcie, iż Minister Finansów nie jest organem właściwym do rozpoznania zażalenia na "milczenie" organu administracji publicznej - dyrektora izby celnej. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie może zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Analiza powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia zasadności skargi ma ustalenie przedmiotu sprawy objętej wnioskiem skarżącego z dnia 2 maja 2007 r., bowiem to przedmiot sprawy określa właściwość organu oraz tryb jej załatwienia. Jak wynika z treści tego wniosku, skarżący wniósł do Dyrektora Izby Celnej w B. o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem dyscyplinarnym tego Dyrektora z dnia [...] kwietnia 2006 r. poprzedzonego orzeczeniem Naczelnika Urzędu Celnego w Z. z dnia [...] lutego 2006 r., z powodu uznania przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 19 marca 2007 r., sygn. akt K 47/05) za niezgodny z Konstytucją RP przepisu art. 70 ustawy o Służbie Celnej, pozbawiającego funkcjonariuszy Służby Celnej w postępowaniu dyscyplinarnym możliwości korzystania z obrony profesjonalnych pełnomocników (adwokatów, radców prawnych). Odpowiedzialność dyscyplinarna funkcjonariuszy celnych została kompleksowo uregulowana w Rozdziale 12 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie trybu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego i dyscyplinarnego przyspieszonego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych w stosunku do funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 156, poz. 1520). Zgodnie z art. 79 powołanej ustawy, w postępowaniu dyscyplinarnym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (w Rozdziale 12) stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Wyraźny brak odesłania do przepisów k.p.a. nie pozwala na ich stosowanie do tego typu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1818/06 (niepublik.) stwierdził, że sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej policjanta (ustawa Policji w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy stosuje podobne rozwiązania systemowe jak ustawa o Służbie Celnej) nie jest sprawą administracyjną załatwianą w formie decyzji administracyjnej. Zatem, z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i zawartą w ustawie o Policji regulację szczególną, do postępowania dyscyplinarnego policjantów nie stosuje się przepisów k.p.a. Skoro sprawa z wniosku skarżącego z dnia 2 maja 2007 r. nie może być rozpoznana w oparciu o przepisy k.p.a., w szczególności przy zastosowaniu terminów określonych w art. 35 i 36 k.p.a., to zażalenie do organu wyższego stopnia nad organem będącym w zwłoce w załatwieniu sprawy stronie nie przysługuje. Zatem Minister Finansów, choć powołał odmienne motywy rozstrzygnięcia, prawidłowo uznał się za organ niewłaściwy do rozpoznania wniosku strony z dnia 2 maja 2007 r. Trzeba również dostrzec, iż Minister Finansów nie jest w postępowaniu dyscyplinarnym organem wyższego stopnia, który rozpoznaje środek zaskarżenia od orzeczenia dyrektora izby celnej. W myśl bowiem art. 72 ust. 2 ww. ustawy w wypadku wydania orzeczenia dyscyplinarnego przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych lub dyrektora izby celnej, ukaranemu przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tak więc pismo skarżącego zarzucające brak działania organu dyscyplinarnego, do którego nie ma zastosowania zasada dwuinstancyjności, należało przekazać temu właśnie organowi. Stąd też działanie Ministra Finansów oparte na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. nie może zostać uznane za prawnie wadliwe. Końcowo dodać należy, iż w zaistniałej sytuacji skarżący nie pozostaje bez ochrony prawnej, albowiem na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przysługuje mu prawo wniesienia do Sądu skargi na bezczynność dyrektora izby celnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ww. orzekł, jak w sentencji.