I OSK 1818/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski ( spr.) Sędziowie del. WSA Monika Nowicka NSA Marek Stojanowski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1063/06 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2006 r., II SA/Wa 1063/06 uchylił zaskarżoną przez A. Z. decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia [...] w przedmiocie pomocy finansowej. Wyrok wydany został w nastepujących okolicznościach sprawy. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2003 r., I SA 2225/01 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] lipca 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w R. odmawiające przyznania A. Z. pomocy finansowej na wykup lokalu mieszkalnego. Powodem wydania tego wyroku uchylającego obie decyzje było oparcie ich o przepisy zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (M.P. nr 76, poz. 709), które w dacie wydawania decyzji nie stanowiło źródła prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji wyroku organ I instancji wydał decyzję z dnia [...], w której opierając się na rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. nr 131, poz. 1468), ponownie odmówił stronie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Uzasadnił to faktem, iż w dacie złożenia wniosku wnioskodawca posiadał mieszkanie o powierzchni mieszkalnej [...] m2, które dla 4 osobowej rodziny spełnia normy zaludnienia wynoszące od 7 do 10 m2. Zawarcie przez wnioskodawcę w dniu 27 marca 2001 r. umowy najmu lokalu mieszkalnego, a następnie wykupienie go na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 2001 r. spowodowało, iż pozbawił się on możliwości uzyskania pomocy finansowej. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. decyzją z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2005 r., I SA 2669/03 uchylił zaskarżoną przez A. Z. decyzję organu II instancji, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku skargi kasacyjnej A. Z. wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2006 r., I OSK 690/05 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał spraw Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku z 30 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na art. 88 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. nr 7, poz.58 ze zm.), zgodnie, z którym policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny. Z tego prawa wynikają uprawnienia policjanta do uzyskania równoważnika pieniężnego, zwrotu kosztów dojazdu i pomoc finansową określoną w art 94 ust. 1 ustawy. W myśl tego przepisu policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Podstawą odmowy przyznania pomocy finansowej w rozpoznawanej sprawie był fakt, że skarżący zawarł w dniu [...] marca 2001 r. z [...] Towarzystwem Budownictwa Społecznego Administrator Sp. z o.o. umowę najmu lokalu mieszkalnego, a następnie w dniu [...] kwietnia 2001 r. wykupił ten lokal na własność. W ocenie organu w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej A. Z. posiadał już odpowiedni do norm zaludnienia lokal mieszkalny, a więc nie mógł ubiegać się już o pomoc finansową – art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Zdaniem Sądu przepis ten należy stosować posiłkowo przy analizie przesłanek przyznania pomocy finansowej, to jednak stanowi on przede wszystkim podstawę do odmowy przydzielenia lokalu mieszkalnego. Ustawa o Policji nie wprowadza żadnego limitu czasowego do ubiegania się o pomoc finansową i nie przewiduje wygaśnięcia tego prawa w skutek spóźnionego złożenia wniosku, dlatego skarżący miał prawo ubiegać się o taką pomoc również po zawarciu umowy kupna lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu skarżący podjął działania zmierzające do wykupu lokalu mieszkalnego w celu realizacji przysługującego mu prawa do lokalu w miejscowości, w której pełni służbę. A. Z. nie dysponował prawem do lokalu mieszkalnego będącego własnością komunalną Miasta R.. Przebywał jedynie w nim wraz z rodzina na podstawie umowy najmu, która mogła być w każdym czasie wypowiedziana przez każdą ze stron. Zdaniem Sądu cel uzyskania pomocy z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji nie mógł być zrealizowany przez zawarcie umowy najmu. Wykupienie na własność zajmowanego lokalu mieszkalnego, spełniającego normy zaludnienia stanowiło realizację celu, na jaki pomoc finansowa mogła być udzielona. W skardze kasacyjnej Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2006 r. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez przyjęcie, że skarżący nie dysponował prawem do lokalu mieszkalnego w R. przy ul. [...] będącego własnością komunalna Miasta R., a jedynie przebywał w nim wraz z rodziną na podstawie umowy najmu zawartej z występującym w imieniu Gminy administratorem oraz przez uznanie, że wykupienie na własność zajmowanego lokalu stanowiło realizację celu, na jaki pomoc finansowa mogła być przeznaczona stosownie do art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżący wraz z żoną posiadali na podstawie umowy najmu z dnia [...] marca 2001 r. lokal mieszkalny w R. przy ul. [...]. Pojęcie posiadanie obejmuje posiadanie mieszkania na podstawie tytułu prawnego, którym jest także umowa najmu w rozumieniu ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych obowiązującej w 2001 r. Nietrafny jest więc pogląd Sądu i instancji, iż skarżący nie dysponował prawem do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Stosownie do art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Nie można uzyskać czegoś, co się ma, a skarżący posiadał lokal mieszkalny na podstawie umowy najmu i nie może ponownie wejść w posiadanie tego lokalu. Skorzystanie ze skarżącego z oferty RTBS "[...]" w R. i dokonanie z własnej woli przekształcenia umowy najmu w prawo własności nie mieści się w celach pomocy finansowej wskazanych w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. powoływane dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W skardze kasacyjnej formułując zarzut naruszenia prawa materialnego nie wskazano, czy zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną owo naruszenie nastąpiło przez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie powołanego przepisu. Ten mankament skargi kasacyjnej nie może jednak powodować odrzucenia tej skargi, jednak wniesiona skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, iż policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, iż A. Z. nie otrzymał na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu mieszkalnego, przysługiwała mu więc pomoc finansowa na uzyskanie wskazanego w tym przepisie lokalu. W żadnym więc przypadku w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przepisu tego nie naruszył. Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, a więc wskazanym w niej zarzutem naruszenia prawa materialnego nie może rozpatrywać innych, niepowołanych poprzez wskazanie konkretnych przepisów prawa zarzutów, w tym dotyczących rozumienia terminu "posiadane", skoro nie został on powiązany z oznaczeniem, jaki przepis został w ten sposób naruszony, Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.