II SA/Wa 901/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Janusz Walawski (spr.) Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi A.R. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w B. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwolnienia A. R. ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.). Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w B., działając na podstawie art. 105 pkt 10 i art. 188 ust. 2 i 5 powołanej ustawy, zwolnił A. R. ze służby. Szef Służby Celnej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując w uzasadnieniu, że argumenty przedstawione przez organ niższego szczebla przemawiające za zwolnieniem odwołującego się ze służby, nie znalazły odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz po uzupełnieniu materiału dowodowego, Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r., zwolnił A. R. ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 oraz art. 188 ust. 2 i 5 ustawy o Służbie Celnej z dniem doręczenia decyzji, które nastąpiło w dniu [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu organ podał, że na skutek wszczęcia przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego o przestępstwo popełnione z winy umyślnej ścigane z oskarżenia publicznego, został on zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych decyzją nr [...] na okres od [...] sierpnia 2008 r. do [...] listopada 2008 r., przedłużony następnie decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. do czasu zakończenia postępowania karnego. Organ podniósł, iż Sąd Rejonowy w C., przed którym toczy się postępowanie karne, nie wyznaczył jeszcze terminu rozprawy. Funkcjonariusz jest zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych ponad 12 miesięcy w związku z prowadzonym postępowaniem karnym, a przyczyna zawieszenia nie ustała. Dyrektor Izby Celnej w B. uznał, iż w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej uzasadniające zwolnienie A. R. ze służby. Wskazał ponadto na negatywne konsekwencje długotrwałego zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, gdyż taka sytuacja nie sprzyja prawidłowej i terminowej realizacji nałożonych na Służbę Celną zadań i jak najefektywniejszemu wykorzystaniu etatów, powoduje natomiast blokadę etatu i konieczność dodatkowego obciążenia pracą innych funkcjonariuszy. Zwrócił też uwagę na aspekt finansowy związany z obowiązkiem wypłacania zawieszonemu funkcjonariuszowi 50% uposażenia. Szef Służby Celnej, po rozpoznaniu odwołania A. R., decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, iż jedną z fakultatywnych przesłanek zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby jest zgodnie z przepisem art. 105 pkt 10 ustawy, upływ 12 miesięcy okresu jego zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Prowadzone wobec A. R. postępowanie karne nie zostało zakończone, a zatem nie ustała przyczyna zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych. Organ wskazał, że zawieszenie w obowiązkach służbowych poprzez "blokadę etatu" powoduje utrudnienia w organizacji pracy i konieczność zwiększenia obciążenia pracą innych funkcjonariuszy, co przy niedoborach kadrowych i zawieszeniu w obowiązkach w Oddziale Celnym [...] w D. 19 funkcjonariuszy, powoduje niemożliwość właściwego wykonywania nałożonych na Służbę Celną obowiązków. W ocenie organu uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, nie daje podstaw do zarzutu dowolności działań organu. W sytuacji bowiem trwającego ponad 21 miesięcy okresu zawieszenia oraz w zestawieniu z problemami kadrowo–organizacyjnymi, decyzja nie nosi cech dowolności. W interesie społecznym leży bowiem, by nałożone na Służbę Celną zadania były prawidłowo realizowane, zaś zawieszenie funkcjonariusza ogranicza tę możliwość. Organ zwrócił uwagę, że stosunek służbowy funkcjonariusza celnego ma charakter administracyjnoprawny, którego istotną cechą jest wzmożenie stabilności zatrudnienia. Wyraża się ona w określeniu m.in. okoliczności, których powstanie stwarza możliwość prawną lub obowiązek zwolnienia go ze służby. Ponadto rodzaj zadań Służby Celnej powoduje, że niemożliwe jest zawsze przedkładanie ochrony zatrudnienia nad konieczność realizowania powierzonych zadań. Szef Służby Celnej wskazał także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2004 r. (sygn. akt K 1/04), w którym w kontekście zasady domniemania niewinności podniesiono, iż sprawowanie służby publicznej nie może być ujmowane w kategoriach li tylko przywilejów, a bardziej służby, posłannictwa, roztropnej troski o dobro wspólne itd. Stąd też, niezależnie od konsekwencji karnych, do których zasadna domniemania niewinności odnosi się w całej rozciągłości, ustawodawca może wprowadzić inne prawne środki zabezpieczające, które stosowane są zanim zapadnie wyrok w sprawie karnej. Organ podkreślił również, że art. 105 ust. 10 ustawy nie uzależnia postępowania administracyjnego o zwolnienie ze służby od wyniku prowadzonego przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego, lecz od okresu zawieszenia w czynnościach służbowych spowodowanego prowadzeniem postępowania karnego. Zwrócił jednocześnie uwagę na treść art. 109 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, który przewiduje powrót funkcjonariusza do służby w przypadkach w nim przewidzianych, a będących następstwem określonego zakończenia postępowania karnego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej skarżący zarzucił: 1. naruszenie art. 105 pkt 10 w zw. z art. 23 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Celnej poprzez: a) błędne jego zastosowanie - wydanie zaskarżonej decyzji, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] listopada 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa, b) wydanie zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, c) błędną wykładnię - uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej może nastąpić, mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazanej w art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez: - ograniczenie się organu do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom, - brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego, - brak udowodnienia, że wskazywany, jako przyczyna zwolnienia, fakt "blokowania etatów" stanowi rzeczywisty i racjonalny powód zwolnienia, a nadto brak rozważenia w tym aspekcie słusznego interesu skarżącego, b) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności ograniczając rozpatrzenie odwołania do częściowej oceny zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, a przez to uchylenie się od kontroli instancyjnej i pozbawienie skarżącego możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, c) art. 7 k.p.a., poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Organ nie realizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela, podczas gdy organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. d) art. 130 § 1 i 2 oraz art. 108 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ I instancji zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych, tj. dokonanie zwolnienia skarżącego ze służby celnej z dniem doręczenia decyzji nieostatecznej. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną decyzji o zwolnieniu A. R. ze Służby Celnej stanowił art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Niewątpliwie decyzja wydawana na tej podstawie ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie. Granice uznaniowości wyznaczają bowiem z jednej strony przesłanki zwolnienia zawarte w art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, z drugiej zaś przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ustanawiające reguły prowadzenia postępowania administracyjnego. Organy Służby Celnej podejmując decyzję administracyjną o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, są w szczególności zobowiązane do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winny też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Muszą wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 §1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie stosownie do wymogów określonych w art. 107 §3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia wydane zostały z poszanowaniem wskazanych wyżej regulacji. Bezsporne jest bowiem, iż Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. zawiesił A. R. w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. przedłużył okres zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego. W konsekwencji w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, łączny okres zawieszenia wyniósł ponad 15 miesięcy. W dalszym ciągu trwały też przyczyny zawieszenia. Jak wynika z akt administracyjnych, organ przed podjęciem decyzji o zwolnieniu ustalił, że postępowanie toczące się obecnie przed Sądem Rejonowym w C. nie zostało zakończone. Zaistnienie powyższych przesłanek pozwalało zatem organowi na zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Wbrew twierdzeniom skarżącego przesłanka zaistnienia "szczególnie uzasadnionego wypadku", uzasadniająca w myśl art. 23 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Celnej (obecnie art. 103 ust. 3) przedłużenie okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu służby do czasu zakończenia postępowania karnego, nie występuje przy wydawaniu decyzji o zwolnieniu ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Przesłanka ta, jako odsyłająca w konkretnym stanie faktycznym sprawy do okoliczności szczególnych, wyjątkowych, nie może być interpretowana rozszerzająco (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 793/09, publik. w Lex nr 595540). Istnienie zatem decyzji przedłużającej, na podstawie art. 23 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy, okres zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych nie mogło stanowić przeszkody w podjęciu przez organ decyzji o zwolnieniu skarżącego ze Służby Celnej. Stąd też zarzut naruszenia powyższych przepisów poprzez ich błędną wykładnię i brak podstaw do zastosowania art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej jest chybiony. Nie można również zgodzić się z zarzutami naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu, zarówno Dyrektor Izby Celnej w B., jak i Szef Służby Celnej nie przekroczyli granic uznania administracyjnego. Podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby w warunkach uznania administracyjnego organy w należyty sposób wyważyły interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.). W tym zakresie orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, iż w interesie społecznym leży prawidłowe wykonywanie zadań nałożonych na Służbę Celną. Niewątpliwie, spowodowana zawieszeniem w wykonywaniu obowiązków służbowych, przedłużająca się absencja funkcjonariusza, dezorganizowała pracę w jednostce, w której pełnił służbę i utrudniała prawidłową realizację nałożonych na Służbę Celną zadań. Sąd w pełni podziela powołaną w tym zakresie argumentację organu, popartą szczegółowymi analizami etatowymi. Istotna jest przy tym okoliczność, iż w przypadku zawieszenia funkcjonariusza w obowiązkach służbowych następuje "blokada" etatu, gdyż przepisy o Służbie Celnej nie przewidują możliwości zatrudnienia na jego miejsce innej osoby. Nie znajduje uzasadnienia również zarzut naruszenia art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., ponieważ organy w sposób wyczerpujący zabrały i oceniły materiał dowodowy wskazując dokładnie, jak sytuacja zawieszenia skarżącego oraz innych funkcjonariuszy w obowiązkach służbowych dezorganizuje pracę komórki organizacyjnej, w której pełnią służbę. Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 107 §3 k.p.a., bowiem obszerne uzasadnienia zarówno decyzji Dyrektora Służby Celnej w B., jak i decyzji Szefa Służby Celnej, spełniają wymogi powołanego przepisu. Organy wskazały fakty, które uznały za udowodnione oraz dowody, na których się oparły. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 130 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 108 k.p.a. należy zwrócić uwagę na treść regulacji szczególnej zawartej w art. 188 ust. 2 i ust. 4 ustawy o Służbie Celnej, z której wynika, że wniesienie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby nie wstrzymuje jej wykonania. Dyrektor Izby Celnej w B. był tym samym uprawniony orzec w decyzji, że podlega ona wykonaniu z dniem jej doręczenia. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.