II SA/Wa 902/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kwiecińska, sędzia WSA Andrzej Kołodziej, asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2006 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia służbowego oddala skargę Decyzją Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2005 r., funkcjonariusz celny M. D. została przeniesiona z dniem [...] kwietnia 2005 r. z Izby Celnej w K. do Izby Celnej w B. Podstawą tej decyzji był art. 18 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), tj. ważne względy służbowe, jakimi była konieczność zmian w obsadzie kadrowej poszczególnych izb celnych, wynikająca z przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek z dnia 18 marca 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na okoliczność, że przeniesienie jej do Izby Celnej w B. jest kosztowne, podczas gdy na jej miejsce przenoszeni są funkcjonariusze z innych części Województwa [...]. Podała też, że posiada dziecko w wieku przedszkolnym, co zgodnie z Protokołem uzgodnień w sprawie kryteriów i alokacji kadr w Służbie Celnej zawartym pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003 r., uprawniało do przeniesienia jej do innej izby celnej, ale stanowi to dyskryminację osób posiadających dzieci w tym wieku. Wskazała także na brak odpowiednich warunków mieszkaniowych w nowym miejscu służby, pozostawienie w służbie w Izbie Celnej w K. wielu osób bezdzietnych, podjęcie przez nią studiów zaocznych, które będą przerwane w razie przeniesienia, posiadanie mieszkania w dotychczasowym miejscu zamieszkania, sprawowanie opieki nad teściami. Oceniła także, iż decyzja o przeniesieniu stanowiła dla niej zaskoczenie, nie wiedziała o wszczętym postępowaniu w tym względzie. Skarżąca wskazała też na swoje zasługi i zaangażowanie w służbę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Szef Służby Celnej zmienił swoją decyzję z [...] marca 2005 r., w części dotyczącej daty przeniesienia skarżącej. Datę tę określono na [...] lipca 2005 r. W pozostałym zakresie organ utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] marca 2005 r., odstępując od uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia i wskazując jedynie, że skarżąca wystąpiła o zmianę daty przeniesienia, na wypadek utrzymania samego rozstrzygnięcia o przeniesienia co do zasady, na dzień [...] lipca 2005 r. W skardze z dnia 16 maja 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. skarżąca zarzuciła jej brak odniesienia się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, naruszenie art. 7 Kpa, poprzez pominięcie jej słusznego interesu, polegające na przeniesieniu jej do służby bez zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, zignorowaniu faktu, że takie przeniesienie wiąże się z koniecznością utraty pracy przez jej męża, porzucenia przez nią studiów, braku poinformowania jej o wszczęciu postępowania. Wskazała też na naruszenie art. 47, 52, 71 i 72 Konstytucji, nieuwzględnienie, że istnieje możliwość jej przeniesienia w ramach tej samej izby celnej, tj. Izby Celnej w K. Wyrokiem z dnia 13 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r., wskazując, że odstąpienie od jej uzasadnienia było nieuprawnione, uniemożliwiło to sądową kontrolę zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Szef Służby Celnej utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2005 r. Organ ponownie uznał, że w sprawie wystąpiły ważne względy służbowe w rozumieniu art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, zwanej dalej "ustawą". Była nimi konieczność alokacji kadr Służby Celnej w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. Z właściwości działania Izby Celnej w K. konieczne było przeniesienie 300 funkcjonariuszy, natomiast Izba Celna w B. wymagała zwiększenia obsady kadrowej o 180 osób. Organ uznał, że obecność skarżącej na tzw. liście alokacyjnej, która zawierała nazwiska funkcjonariuszy przeznaczonych do przeniesienia, była wystarczającą informacją o wszczęciu postępowania administracyjnego. Lista ta była bowiem jawna, skarżąca potwierdziła też podpisem zapoznanie się z tą listą. Ponadto organ uznał, że w rozdziale 5 ustawy o Służbie Celnej, zatytułowanym "Zmiana warunków pełnienia służby funkcjonariuszy celnych" brak jest odesłania do przepisów Kpa. Takie odesłanie zawarte jest natomiast w art. 81 ust. 2 w zw. z art. 81 ust. 1 tej ustawy, który dotyczy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stąd wniosek, że Kpa ma zastosowanie dopiero po wniesieniu przez funkcjonariusza wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie było zatem konieczności informowania skarżącej o wszczęciu postępowania w przedmiocie przeniesienia jej do innej izby. Organ wskazał też, że wskazany wyżej Protokół nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, ponadto skarżąca została umieszczona na liście alokacyjnej w zgodzie z tym Protokołem, gdyż w swojej końcowej części zawiera on możliwość odstąpienia od zasad w nim wskazanych po uzgodnieniu z organizacją związkową. Lista alokacyjna była uzgodniona z taką organizacją. Szef Służby Celnej podkreślił, że z punktu widzenia ustawy istotne jest, iż skarżąca w chwili wydawania decyzji nie była w ciąży, nie sprawowała samotnie opieki nad dzieckiem do lat 14 (art. 19 ustawy) oraz nie była osobą opiekującą się dzieckiem do ukończenia przez nie czwartego roku życia, gdyż córka skarżącej miała powyżej 4 lat (art. 43 ust. 1 ustawy w związku z art. 178 § 2 Kodeksu pracy). Przeniesienie skarżącej i tak jednak dokonało się w zgodzie z Protokołem. Odnośnie argumentów dotyczących zaangażowania w pracę i zasług skarżącej organ ocenił, że nie mają one prawnego znaczenia. Dyrektor Izby Celnej w K. nie skorzystał z możliwości wyłączenia skarżącej z procesu alokacji ze względu na szczególne kwalifikacje i specjalistyczne umiejętności, choć taką możliwość stwarza ustawa. Organ ocenił też, że w sprawie nieistotne są względy wynikające z zakwaterowania funkcjonariusza w nowym miejscu służby, gdyż nie są one przedmiotem postępowania o przeniesienie do innej izby, a ponadto ustawa i przepisy wykonawcze stwarzają określone możliwości pomocy funkcjonariuszowi przy zaspokajaniu jego potrzeb mieszkaniowych. Powyższa decyzją stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Poza okolicznościami wskazanymi we wniosku z 18 marca 2005 r. skarżąca podała w niej, że podtrzymuje zarzuty podniesione w skardze z dnia 16 maja 2005 r. na decyzję z [...] kwietnia 2005 r. i powtórzyła te zarzuty. Przeniesienie do innej izby celnej stanowi istotną uciążliwość dla niej i jej rodziny. Ponownie podkreśliła, że postępowanie zostało przeprowadzone bez poinformowania jej o jego wszczęciu, nie zapewniono jej wsparcia związanego z przeniesieniem. Gdyby ją o tym uprzedzono, to przeniesienie nie byłoby tak uciążliwe. Narusza to zasadę jawności i informowania o toczącym się postępowaniu. Poza tym ponownie wskazała, że istnieją możliwości zapewnienia jej pracy na terenie właściwości jej dotychczasowej izby celnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Badając zaskarżoną decyzję z tego punktu widzenia uznać należy, że odpowiada ono wymogom prawa i nie zawiera takich uchybień, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Skarżąca zawarła w swojej skardze kilka zarzutów różnej kategorii. Są wśród nich takie, które dotyczą okoliczności prawnie istotnych, są też takie, które z punktu widzenia obowiązującego prawa nie mają znaczenia. Art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej stanowi, że funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości. Urzędem w rozumieniu tej ustawy jest izba celna wraz z podległymi jednostkami organizacyjnymi (art. 1 ust. 7). Prawnie istotną kwestią jest zatem ustalenie, czy w sprawie zaszły owe "ważne względy służbowe", które stanowią przesłankę decyzji o przeniesieniu skarżącej do innej izby celnej. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie rzeczywiście wystąpiły te ważne względy służbowe. Organ przekonująco uzasadnił, że w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej zaszła konieczność przeniesienia znaczącej części funkcjonariuszy pełniących służbę w zachodnich i południowych izbach celnych oraz przeniesienie ich do służby w izbach usytuowanych na wschodzie. Skoro z właściwości działania Izby Celnej w K. konieczne było przeniesienie 300 funkcjonariuszy, natomiast Izba Celna w B. wymagała zwiększenia obsady kadrowej o 180 osób, to za usprawiedliwione w świetle ustawy uznać należy podjęcie decyzji o przeniesieniu skarżącej do tej właśnie Izby w B. Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej było bezprecedensowym wydarzeniem z punktu widzenia potrzeb i zasad funkcjonowania Służby Celnej. Służba w izbach usytuowanych w pobliżu granic z innymi państwami Unii Europejskiej nie wymaga tak licznej obsady kadrowej, jak dotychczas. Zwiększonej obsady wymaga natomiast służba w izbach usytuowanych w części wschodniej. Sąd uznał więc za uzasadniony wniosek, że w sprawie zaszły ważne względy służbowe. Takie stanowisko prezentowane jest też konsekwentnie w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prawnie istotną kwestią było też ustalenie, czy w sprawie zaszły ustawowe przesłanki negatywne, uniemożliwiające przeniesienie skarżącej do innej izby celnej. Są one wymienione w art. 19 ustawy (stan ciąży funkcjonariusza - kobiety oraz samotne sprawowanie przez funkcjonariusza opieki nad dzieckiem do lat 14), a także w art. 43 ust. 1 ustawy w zw. z art. 189¹ w zw. z art. 178 § 2 Kodeksu pracy (opieka nad dzieckiem do ukończenia przez nie czwartego roku życia). Bezsporne jest w sprawie, że skarżącej nie dotyczyła żadna z tych przesłanek negatywnych. Nie było więc przeszkód prawnych wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, uniemożliwiających podjęcie decyzji o przeniesieniu skarżącej do innej izby. Odnośnie zarzutu kosztów przeniesienia jej do innej izby Sąd zauważa, że ustawa w ogóle nie czyni z tej kwestii kryterium warunkującego przeniesienie funkcjonariusza. Analogicznie nie jest istotne w niniejszej sprawie, czy w nowym miejscu służby skarżąca będzie miała zapewnione odpowiednie warunki mieszkaniowe, że jej mąż zmuszony będzie zrezygnować z pracy, a ona sama z nauki. Także opieka nad teściami nie jest przesłanką uniemożliwiającą przeniesienie skarżącej. Zarówno w skardze, jak i w toku postępowania administracyjnego skarżąca podnosiła okoliczność warunków, jakie dla przeniesienia jej do służby w innej izbie wynikają z Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i alokacji kadr w Służbie Celnej zawartego pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003 r. W pierwszej kolejności należy zatem podzielić ocenę organu, że Protokół ten nie jest źródłem prawa, dlatego nawet w razie ewentualnej niezgodności zaskarżonej decyzji z tym Protokołem niezgodność taka nie mogłaby stanowić podstawy uwzględnienia skargi. Niezależnie od tego zauważyć jednak trzeba, że skarżąca nie kwestionuje zgodności swojego przeniesienia z tym Protokołem, a zarzuca mu jedynie dyskryminację osób posiadających dzieci w wieku przedszkolnym. Sąd zauważa natomiast, że zarzut takiej dyskryminacji nie może być uwzględniony zarówno z uwagi na niewiążący charakter Protokołu, jak i ocenę, że przeniesienie skarżącej odbyło się w zgodzie z zasadami określonymi w ustawie. Nie można uznać, że ustawa ta dyskryminuje określoną kategorię funkcjonariuszy tylko dlatego, że nie rozciąga na wszystkich funkcjonariuszy socjalnej ochrony kobiet w ciąży i funkcjonariuszy sprawujących opiekę nad dziećmi w określonym wieku. Ochrona ta stałaby się wówczas nieznającą wyjątków zasadą, a nie wyjątkiem od reguły dyspozycyjności funkcjonariusza. Trudno też podzielić ocenę, że organ naruszył art. 47, 52, 71 i 72 Konstytucji. Przepisy te ustanawiają zasadę ochrony określonych praw obywatelskich, w tym gwarantują pewne prawa socjalne, ale wykonywanie ustawowych uprawnień organu, wynikających z istoty stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celnej nie może być potraktowane jako naruszenie praw konstytucyjnych. Nie jest też okolicznością prawnie istotną fakt, że na terenie Izby Celnej w K. nadal pełnią służbę funkcjonariusze bezdzietni albo przenoszeni do tej Izby z innych części Województwa [...]. Przyjmując te okoliczności za prawdziwe uznać należy, że poza zakresem właściwości Sądu pozostaje ocena przyczyn, dla których tacy funkcjonariusze nadal pełnią służbę w Izbie Celnej w K. albo są do niej przenoszeni. Nie zmienia to bowiem faktu, że co do zasady ważne względy służbowe uprawniały organ do podjęcia zaskarżonej decyzji. Sąd podzielił natomiast zarzut skarżącej dotyczący niewłaściwego powiadomienia jej o wszczętym postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu organ niewłaściwie interpretuje art. 81 ust. 2 w zw. z art. 81 ust. 1 ustawy. Przepis art. 81 ust. 2 nakazuje stosować procedurę administracyjną i odsyła do postępowania, o którym mowa w jego ust. 1. Z kolei ust. 1 ustawy obejmuje nie tylko postępowanie zainicjowane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale każde postępowanie, które ma za przedmiot zwolnienie ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesienie albo zlecenie mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesienie na niższe stanowisko bądź zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych. Wypływa z tego wniosek, że obowiązkiem organu było zastosowanie Kpa już na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ powinien zatem poinformować skarżącą w sposób zindywidualizowany (a nie poprzez publiczne udostępnienie list alokacyjnych), że wszczął wobec niej takie postępowanie. Niemniej Sąd ocenił, że powyższe uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżąca zaprezentowała swoje stanowisko w długotrwałym postępowaniu administracyjnym, nie została zatem pozbawiona prawa do przedstawienia swoich argumentów i zgłaszania dowodów. Ponadto spór pomiędzy stronami nie dotyczył sfery faktów, lecz sprowadzał się do różnego rozumienia przesłanek natury prawnej. Sąd podziela ocenę skarżącej, że zaskarżona decyzja wiąże się ze znacznymi niedogodnościami codziennego życia i służby. Należy jednak ponownie podkreślić, że skarżąca jest funkcjonariuszem Służby Celnej, a nie pracownikiem. Z taką służbą łączą się określone przywileje, ale jednocześnie wynikają z niej obowiązki niewystępujące w pracowniczych stosunkach zatrudnienia. Jednym z nich jest konieczność dyspozycyjności i gotowości pełnienia służby w sytuacjach szczególnych. Stąd też przeniesienie skarżącej do służby w innej miejscowości uznane być musi, nie tylko za zgodne z ustawowymi warunkami takiego przeniesienia, ale także za odpowiadające istocie służby funkcjonariusza celnego. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 przywołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania nie uzasadniało uwzględnienia skargi.