II SA/Wa 904/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.) Sędziowie WSA Iwona Maciejuk Anna Mierzejewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję personalną z dnia [...] lutego 2015 r. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją personalną nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. na podstawie art. 93d ust. 1 pkt 1 i ust. 4-6 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 621, 627, 664), zwaną dalej "ustawą o CBA" - po rozpatrzeniu wniosku A.M. z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego na wynajmowany lokal mieszkalny, położony w W. przy ul. [...], przyznał dodatek mieszkaniowy w wysokości: 200 zł miesięcznie, w okresie od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu decyzji podano, iż funkcjonariusz A.M. wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. zwrócił się do Szefa CBA o przyznanie dodatku mieszkaniowego w związku z wynajmowaniem przez niego lokalu mieszkalnego położonego w W. przy ul. [...]. Szef CBA działając na podstawie art. 93d ust. 1 pkt 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym decyzją personalną nr [...] z dnia [...] października 2013 r. odmówił przyznania mu dodatku mieszkaniowego uzasadniając to tym, że analizowana umowa najmu lokalu mieszkalnego budzi poważne wątpliwości, co do intencji stron umowy, które w dodatku są ze sobą spokrewnione. W następstwie złożonego przez funkcjonariusza A.M. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef CBA decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję personalną. Funkcjonariusz A.M. wskazane powyżej decyzje Szefa CBA uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 113/14, uchylił je oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Konsekwencją prawomocnego wyroku sądu administracyjnego z dnia 3 października 2014 r. było ponowne rozpatrzenie przez Szefa CBA wniosku funkcjonariusza A.M. z dnia [...] września 2013 r. o przyznanie mu dodatku mieszkaniowego z uwzględnieniem wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zamieszczonymi w uzasadnieniu powyższego wyroku, że użyte w art. 93d ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym sformułowanie "potrzeby CBA" należy rozumieć jako potrzebę pełnienia przez danego funkcjonariusza CBA służby w określonym terenie (tu miejscowości). Zdaniem Sądu skoro istnieje związek obu przyczyn, to jest pełnienia przez funkcjonariusza służby w miejscowości gdzie nie ma on mieszkania (w rozumieniu wyszczególnionych okoliczności w ust. 1 oraz ust. 3 omawianego przepisu), to brak jest przesłanek do odmownego załatwienia wniosku. Organ wskazał, iż na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji ustalono następujący stan faktyczny: funkcjonariusz A.M. wynajmował lokal mieszkalny o pow. 56 m2 położony w W. przy ul. [...], w którym zamieszkiwał wspólnie z żoną. Z dołączonej do wniosku kopii umowy najmu lokalu z dnia [...] października 2013 r. wynika, że została ona zawarta na czas określony z mocą obowiązującą od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] września 2014 r. Stronami omawianej umowy najmu lokalu mieszkalnego byli Z.M. jako "Wynajmujący" oraz A.M. jako "Najemca", których prywatnie łączy stosunek pokrewieństwa (ojciec i syn). Z dalszych zapisów umowy najmu wynika ponadto, że funkcjonariusz A.M. był zobowiązany uiszczać czynsz najmu wynoszący 1.200 zł miesięcznie, a oprócz tego opłacać rachunki za bieżące zużycie energii elektrycznej i wody. Na podstawie akt osobowych funkcjonariusza A.M. ustalono, że został on przyjęty do służby w CBA w dniu [...] czerwca 2007 r. i otrzymuje uposażenie które na dzień [...] października 2013 r. wynosiło [...] zł brutto miesięcznie. Dodatkowo ustalono, że funkcjonariusz A.M. jest zameldowany na pobyt stały w miejscowości L., oddalonej od siedziby Delegatury CBA w W., a więc stałego miejsca pełnienia służby o około [...] kilometry i szacowanym czasem przejazdu w jedną stronę wynoszącym około 1 godziny i 45 minut. Szef CBA wskazał, iż przepis art. 93d ust. 1 pkt 1 ustawy o CBA stanowi, że funkcjonariuszowi przyznaje się, w drodze decyzji, dodatek mieszkaniowy, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami CBA oraz jeżeli on sam, małżonek lub osoba pozostająca z nim we wspólnym gospodarstwie domowym nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z treści art. 93d ust. 5 ustawy o CBA wynika, że Szef CBA przyznaje dodatek mieszkaniowy na okres najmu, nie dłuższy jednak niż na okres roku i pod warunkiem spełnienia przez cały ten okres przesłanek, uzasadniających jego przyznanie. Dodatek mieszkaniowy przyznaje się wówczas, gdy występują przesłanki pozytywne określone w art. 93d ust. 1 ustawy o CBA i nie wystąpi żadna z przesłanek negatywnych określonych w ust. 3 art. 93d. Organ podkreślił, iż celem dodatku mieszkaniowego jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy w związku z wykonywaniem przez nich ustawowych zadań - realizowanym w formie dopłaty do wynajmowanego lokalu mieszkalnego. Z komentowanych powyżej przepisów wynika, że dodatek mieszkaniowy jest przyznawany na konkretne okresy i podlega każdorazowo weryfikacji. Natomiast jego wysokość jest ustalana przez organ w oparciu o wskazane powyżej czynniki, a nie w wysokości dokładnie odpowiadającej kosztom wynajmu ponoszonym przez funkcjonariusza. , . Organ wskazał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości wymóg spełniania przez funkcjonariusza przesłanek ustawowych - nie posiada on ani jego współmałżonka lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Użyte w art. 93d ust.1 ustawy o CBA sformułowanie "potrzeby CBA" należy rozumieć jako potrzeby pełnienia służby przez danego funkcjonariusza w określonym terenie - w danej miejscowości. Pojęcie to odnosi się wprost do faktu pełnienia służby w określonym terenie, zaś miarodajnym wyznacznikiem jest tu charakter wykonywanych przez funkcjonariusza zadań, który powoduje, że dany funkcjonariusz powinien jak najszybciej znaleźć się w miejscu pełnienia służby. Tak więc charakter realizowanych przez funkcjonariusza A.M. zadań i czynności służbowych w Wydziale [...] Delegatury CBA w W. odpowiada tym kryteriom. Szef CBA po rozpatrzeniu wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, uznał iż funkcjonariusz A.M. spełnia przesłanki do przyznania dodatku mieszkaniowego i przyznanie dodatku w kwocie wskazanej w rozstrzygnięciu tj. 200 zł brutto miesięcznie od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] września 2014 r. w części pokryje przez niego koszty najmu lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby. Biorąc pod uwagę osiągany przez funkcjonariusza dochód Szef CBA uznał, że dwuosobowa rodzina w oparciu o posiadane środki finansowe, bez zaciągniętych długoterminowych zobowiązań kredytowych jest w stanie zaspokoić w znacznej mierze we własnym zakresie swoje potrzeby bytowe. Organ zwrócił też uwagę na fakt, iż funkcjonariusze CBA którzy posiadają w miejscu pełnienia służby lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny, w tym zakupiony na kredyt hipoteczny - nie mogą liczyć na przyznanie dodatku mieszkaniowego w ogóle. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A.M. podniósł, że wydane rozstrzygnięcie jest dla niego krzywdzące, a argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji jest niezrozumiała. Ponadto w jego ocenie zaskarżona decyzja nosi cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., ponieważ występuje rażąca sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawnym powołanym jako jego podstawa. W przekonaniu funkcjonariusza przywołany w sentencji zaskarżonej decyzji przepis art. 93d ust. 6 ustawy o CBA - przewidujący, iż dodatek mieszkaniowy można przyznać do wysokości wynikającej z przedstawionych dokumentów, przy uwzględnieniu sytuacji rodzinnej i majątkowej funkcjonariusza oraz średnich cen rynkowych najmu w miejscu pełnienia służby w dniu przyznania dodatku mieszkaniowego - nie został uwzględniony przy podejmowaniu decyzji o wysokości przyznanego mu dodatku mieszkaniowego. W dalszej części wniosku funkcjonariusz przedstawił swoją sytuację rodzinną i finansową wskazując, że w wynajmowanym lokalu zamieszkuje wspólnie z żoną i synem; miesięczny dochód obojga małżonków na poziomie [...] zł netto; po odliczeniu kosztów stałych w wysokości 2.000 zł, w których zawierają się opłaty związane z wynajmem i użytkowaniem lokalu mieszkalnego trzyosobowej rodzinie pozostaje około [...] zł na miesiąc. Ponadto, funkcjonariusz wskazał, że w latach 2010-2012 Szef CBA przyznawał mu dodatek mieszkaniowy w wysokości 800 zł oraz 900 zł, a sytuacja majątkowa jego rodziny uległa pogorszeniu, gdyż jego małżonka korzystała z urlopów związanych z rodzicielstwem i przez ten okres otrzymywała 80% uposażenia. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., po rozpatrzeniu złożonego wniosku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję personalną. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż z treści przepisów mających zastosowanie w sprawie jednoznacznie wynika, że dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem fakultatywnym, przyznawanym wyłącznie w sytuacji, gdy uzasadniają to potrzeby CBA. Dyspozycja przepisu art. 93d ust. 6 ustawy o CBA wprowadza również swobodę odnośnie określenia wysokości dodatku mieszkaniowego stanowiąc jedynie, że dodatek mieszkaniowy może zostać przyznany do wysokości czynszu określonego w umowie najmu. Tym samym Szef CBA rozstrzygając wniosek o dodatek mieszkaniowy bada, czy przyznanie dodatku jest uzasadnione potrzebami CBA, a określając wysokość tego świadczenia działa w ramach uznania administracyjnego, ograniczonego jedynie koniecznością uwzględnienia sytuacji rodzinnej i majątkowej funkcjonariusza oraz średnich cen rynkowych najmu w miejscu pełnienia służby. Organ zaznaczył, że z treści przepisu art. 93d ustawy o CBA nie można wyprowadzić wniosku, że przyznany dodatek mieszkaniowy ma na celu zrekompensowanie kosztów wynajmu mieszkania dla całej rodziny funkcjonariusza, przeciwnie przedmiotowe świadczenie ma służyć jedynie rekompensacie kosztów wynajmu mieszkania przez funkcjonariusza CBA, w związku z brakiem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. W ocenie organu, ponowna analiza prowadzi do wniosku, że decyzja personalna z dnia [...] lutego 2015 r. nie narusza prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.M. zarzucił powyższej decyzji Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego naruszenie prawa materialnego – art. 93d ust. 6 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym poprzez jego niezastosowanie i przyznanie dodatku mieszkaniowego bez uwzględnienia jego sytuacji rodzinnej i majątkowej oraz rynkowych cen najmu lokali w W., w miejscu pełnienia służby. Z uwagi na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. (winno być 2015 r.) oraz nakazanie Szefowi CBA ponownego zbadania sprawy dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu skargi skarżący, podał, iż w 2014 r. dochód na osobę w jego trzyosobowej rodzinie obniżył się, a więc jego sytuacja majątkowa uległa pogorszeniu. Wpływ na to miał również fakt nieprzyznania dodatku mieszkaniowego w 2013 r., pomimo spełnienia przez skarżącego warunków formalnych do jego przyznania. Skarżący wskazał też, że w latach 2010-2012 był mu przyznany dodatek mieszkaniowy w wysokości 800 zł oraz 900 zł. a wysokość dodatku uwzględniała zarówno potrzeby CBA, jak też sytuację rodzinną i majątkową oraz średnie ceny rynkowe najmu w miejscu pełnienia służby w dniu przyznania dodatku. Podniósł także, iż jak wynika z informacji kadrowej zapisanej w składanym przez skarżącego w 2013 r. wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, przeciętny koszt najmu lokalu o powierzchni 56 m2 w W. wynosił 1700 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. W odniesieniu do wysokości przyznanego dodatku organ wskazał, iż zgodnie z art. 93 ust. 4 ustawy o CBA,. wysokość środków finansowych przeznaczonych na dodatki mieszkaniowe jest określona przez Szefa CBA w drodze zarządzenia. Jak wynika zaś z § 2 ust. 3 w związku z § 1 zarządzenia nr 45/10 Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia 16 listopada 2010 r. w sprawie wysokości funduszu na nagrody, zapomogi i dodatki mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. Urz. CBA Nr 2. poz. 72), zwanego dalej "zarządzeniem", środki na dodatki mieszkaniowe stanowią 2.6% planowanych na dany rok kalendarzowy środków przeznaczonych na uposażenie funkcjonariuszy. Wysokość środków na dodatki mieszkaniowe nie jest zatem stała, gdyż jest uzależniona od wysokości środków określanych corocznie w ustawie budżetowej. Wysokość funduszu, w ramach środków posiadanych przez CBA, może być również w każdej chwili zmieniona przez Szefa CBA. z uwagi na bieżące potrzeby jednostek organizacyjnych Biura (§ 3 zarządzenia). Okoliczność, iż sytuacja majątkowa i rodzinna funkcjonariusza, jak również to, że średnie ceny najmu w miejscu pełnienia służby, pozostają na podobnym poziomie jak w latach wcześniejszych, nie przesądza zatem o przyznaniu dodatku w wysokości nawiązującej do dotychczas otrzymywanego świadczenia. Organ musi bowiem każdorazowo uwzględniać możliwości finansowe funduszu na ten cel. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Kwestie dodatku mieszkaniowego reguluje przepis art. 93d ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1411 ze zm.). Stosownie do treści ust. 1 pkt 2 ww. przepisu, funkcjonariuszowi przyznaje się, w drodze decyzji, dodatek mieszkaniowy, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami CBA oraz jeżeli on sam. małżonek lub osoba pozostająca z nim we wspólnym gospodarstwie domowym, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z kolei w myśli ust. 5 omawianego przepisu, Szef CBA przyznaje dodatek mieszkaniowy na okres najmu, nie dłuższy jednak niż na okres roku i pod warunkiem spełnienia przez cały ten okres przesłanek, uzasadniających jego przyznanie. Natomiast według ust. 6 tego przepisu, dodatek mieszkaniowy można przyznać do wysokości wynikającej z przedstawionych dokumentów, przy uwzględnieniu sytuacji rodzinnej i majątkowej funkcjonariusza oraz średnich cen rynkowych najmu w miejscu pełnienia służby w dniu przyznawania dodatku mieszkaniowego. Powyższe oznacza, że decyzja w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego ma charakter związany. Tak więc funkcjonariusz, który spełnia przesłanki pozytywne wymienione w art. 93d ust. 1. a nie zachodzą przesłanki negatywne zawarte w ust. 3 ww. przepisu, otrzymuje dodatek mieszkaniowy. Ponadto zasadą jest, że dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres najmu, o ile nie jest on dłuższy niż 1 rok. Jedynie wysokość dodatku mieszkaniowego ustalana jest w drodze tzw. uznania administracyjnego w oparciu o dokumenty i kryteria wskazane w art. 93d ust. 6. W niniejszej sprawie poza sporem jest okoliczność, że ani skarżący, ani jego małżonka nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a przyznanie dodatku jest uzasadnione potrzebami służby, ponadto nie zachodzą przesłanki negatywne do jego przyznania. Spór dotyczy natomiast jego wysokości. W odniesieniu do uznaniowości w zakresie wysokości dodatku mieszkaniowego trzeba wskazać, że nie oznacza ona pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie. Jej granice wyznaczają bowiem z jednej strony kryteria ustalania wysokości przedmiotowego dodatku określone art. 93d ust. 6 ustawy o CBA, z drugiej zaś przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). dalej "k.p.a.". Zatem Szef CBA dokonując ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego zobowiązany jest do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ nie uzasadnił, tak w zaskarżonej, jak i w poprzedzającej ją decyzji, wysokości przyznanego skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wskazana kwota ma służyć częściowemu pokryciu ponoszonych przez niego kosztów z tytułu wynajmu lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby. Nie wyjaśnił, natomiast dlaczego uległa ona znacznemu zmniejszeniu w stosunku do kwot dodatku przyznanych w latach 2010-2012 w wysokości 800 i 900 złotych oraz dlaczego nie uwzględniono przyznając dodatek średnich cen rynkowych najmu w miejscu pełnienia służby - w W. Tym samym w zakresie wysokości dodatku mieszkaniowego zaskarżona decyzja nosi cechy dowolności i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Oceny tej nie może zmienić argumentacja powołana przez organ w odpowiedzi na skargę, sprowadzająca się do wskazania zależności pomiędzy środkami na dodatki mieszkaniowe, a planowanymi na dany rok kalendarzowy środkami przeznaczanymi uposażenie funkcjonariuszy, które ostatecznie, corocznie określane są w ustawie budżetowej. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym i w żadnym razie nie może konwalidować wad prawnych decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie Szef CBA zobowiązany będzie do ustalenia wysokości świadczenia w uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 93d ust. 6 ustawy o CBA. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r.. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.