II SA/Wa 913/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA -Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody M. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta W. postanawia -odrzucić skargę- W dniu 30 kwietnia 2007 r. H. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody M. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu prezydenta W. Wymienionym zarządzeniem zastępczym Wojewoda M., na podstawie art. 98a ust. 2 w zw. z art. 85 i art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie mandatu Prezydenta W. H. G. W uzasadnieniu wskazał, że Prezydent W. H. G. obowiązana była – stosownie do art. 24j ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – do złożenia oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka, bowiem działalność ta wykonywana jest na terenie W. Organ nadzorczy wskazał, że termin do złożenia przedmiotowego oświadczenia minął w dniu 26 grudnia 2006 r. W związku z tym, że był to dzień ustawowo wolny od pracy oświadczenie powinno zostać złożone najpóźniej w następnym dniu roboczym, po dniu wolnym, tj. w dniu 27 grudnia 2006 r. Prezydent W. oświadczenie o działalności gospodarczej męża złożyła w dniu 28 grudnia 2006 r., a więc z jednodniowym opóźnieniem. Organ stwierdził, że zwłoka w złożeniu oświadczenia stanowi, zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.), samodzielną przesłankę do podjęcia przez Radę W. uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta W. W związku z tym, że Rada W. w terminie 1 miesiąca od dnia wystąpienia tej przesłanki nie podjęła uchwały w tej sprawie, Wojewoda wezwał Radę do podjęcia stosownej uchwały. Rada W. uchwałą odmówiła stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta W. Z uwagi na powyższe Wojewoda M., po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydał zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu Prezydenta W. H. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o uchylenie w całości wymienionego zarządzenia zastępczego. Podniosła, że narusza ono jej interes prawny oraz prawa polityczne. Zaskarżonemu zarządzeniu zastępczemu zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: – art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na błędnym uznaniu, że Rada W. nie podjęła w wyznaczonym terminie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu Prezydenta W., – art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2, art. 6, art. 11 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, poprzez naruszenie zasady samodzielności jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu zadań publicznych, podlegającej ochronie sądowej, polegające na wydaniu zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy Rada Miasta podjęła uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu Prezydenta W., – art. 171 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 85 i art. 87 ustawy o samorządzie gminnym poprzez naruszenie zasady sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym wyłącznie z punktu widzenia legalności, polegające na wydaniu zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje uchwała Rady Miasta w sprawie wygaśnięcia mandatu Prezydenta W., – art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, polegające na błędnym uznaniu, że jedyną prawnie dopuszczalną treścią uchwały podjętej na podstawie tego przepisu jest stwierdzenie wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta oraz że zostały spełnione przesłanki dla stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, – art. 24j ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że skarżąca miała obowiązek złożenia oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka, – art. 24j ust. 3 w zw. z art. 24k ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że termin do złożenia oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka jest terminem zawitym, – art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta i art. 24j ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że obowiązek złożenia oświadczenia wskazany w art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta jest tym samym obowiązkiem, o którym jest mowa w art. 24j ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, – art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie przez Wojewodę M. takiej interpretacji przepisów art. 26 ust. 1 pkt 1a i ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz art. 24j ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, która narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności i prowadzi do zastosowania sankcji niewspółmiernej do wagi uchybienia, – art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.), poprzez przyjęcie, że wydanie zarządzenia zastępczego nie wykracza poza zasadę proporcjonalności kontroli między zakresem interwencji, a znaczeniem interesów, które ma chronić. W obszernym uzasadnieniu odniosła się szczegółowo do poszczególnych zarzutów. Skarżąca podniosła nadto, że wyrokiem z dnia 13 marca 2007 r. sygn. K 8/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta jest niezgodny z art. 31 ust. 3 i z art. 2 Konstytucji RP, oraz że art. 24j ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. H. G. stwierdziła, że jej uprawnienie do złożenia skargi na zarządzenie zastępcze wynika z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) w zw. z art. 98a ust. 3 i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), bowiem zarządzenie Wojewody M. niejako zastępuje uchwałę rady gminy stwierdzającą wygaśnięcie mandatu, którą, gdyby została wydana, miałaby prawo zaskarżyć do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca powołała się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 787/05 (ONSAiWSA 2006/3/86). Wojewoda M. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zaskarżone zarządzenie zastępcze podjęte zostało przez organ nadzoru na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 98a ust. 3 tej ustawy, przepisy art. 98 ustawy o samorządzie gminnym stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 98 ust. 1 wymienionego aktu prawnego, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Stosownie do ust. 2 powołanego artykułu, przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć dotyczących organów związków i porozumień międzygminnych. Zgodnie zaś z ust. 3 art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Z ostatniego z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że legitymację do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego ustawodawca przyznał wyłącznie gminie oraz związkowi międzygminnemu. Pogląd ten jest ugruntowany orzecznictwie sądów administracyjnych (v. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 13 maja 1992 r. sygn. akt SA/Wr 529/92, ONSA 1992/2 poz. 47; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 5 listopada 1998 r. sygn. akt I SA/Kr 756/98, Wokanda 1999/10 s. 38; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 23 marca 1994 r. sygn. akt SA/Ł 703/94, ONSA 1995/2 poz. 73). W literaturze przedmiotu taka interpretacja art. 98 ust. 3-4 ustawy o samorządzie gminnym jest powszechnie akceptowana (por. P. Chmielnicki [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2004, s. 571; T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. T Wosia, Warszawa 2005, s. 214; J. Góra, Co wolno wojewodzie. "Gazeta Prawna" z dnia 01.10.2003 r.; A. Kisielewicz Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego Warszawa 2002 r., s. 112; J. P. Tarno [w:] Samorząd terytorialny w Polsce pod red. J. P. Tarno Warszawa 2002, s. 269; E. J. Nowacka [w:] Ustrój administracji publicznej pod red. E. J. Nowackiej, Warszawa 2000, s. 163; A. Agopszowicz [w:] Ustawa o gminnym Samorządzie terytorialnym Komentarz pod red. A. Agopszowicza, Warszawa 1999 r., s. 505; P. Czechowski [w:] Prawo samorządu terytorialnego. Przepisy z komentarzem pod red. P. Czechowskiego, Warszawa 1997 s. 221). W związku z odesłaniem przez ustawodawcę w art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do przepisów art. 98 tej ustawy, kwestię legitymacji do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze organu nadzoru należy oceniać zatem na gruncie art. 98 ust. 3 wymienionej ustawy. W świetle powyższego stwierdzić należy, że uprawnienie do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze organu nadzorczego ma wyłącznie gmina lub związek międzygminny, których uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę za nietrafne uznaje twierdzenie skarżącej, że uprawnienie do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze przysługuje jej na mocy art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podziela bowiem poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez skarżącą wyroku z dnia 12 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 787/2005 (ONSAiWSA 2006/3 poz. 86), w którym stwierdzono, że podstawę do wniesienia skargi w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego w drodze zarządzenia zastępczego przez osobę, która nie jest uczestnikiem postępowania nadzorczego, może stanowić art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy podkreślić, że przepis art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, mający charakter lex generalis (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. T Wosia, Warszawa 2005, s. 214), nie znajduje zastosowania wówczas, gdy legitymacja skargowa została odmiennie określona w przepisie szczególnym, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie (v. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 343/2006, Lexpolonica Online; postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1731/2004, Lexpolonica Online). Inna interpretacja wymienionych wyżej przepisów świadczyłaby o braku racjonalności ustawodawcy. Takie bowiem ich rozumienie, na jakie wskazuje skarżąca – wywodząc swoje uprawnienie do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze – wskazywałoby na zupełną zbędność odrębnej regulacji prawnej w zakresie legitymacji do wnoszenia skargi w sprawach ze skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze, do których to uregulowań odsyła przepis art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny już w uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 23 marca 1998 r. sygn. akt OPS 9/97 (ONSA 1998 nr 2 poz. 41), podkreślał, że przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym z 1990 r., określające tryb postępowania nadzorczego i wnoszenia skarg, są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W wymienionej uchwale NSA stwierdził, że art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ogranicza legitymację skargową do podmiotów ściśle w nim określonych. W świetle powołanych wyżej przepisów oraz orzecznictwa administracyjnego (v. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 343/2006, postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1731/2004) legitymacja skargowa w niniejszej sprawie powinna być bezwzględnie oceniana na gruncie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis znajduje odpowiednie zastosowanie w sprawach ze skarg na zarządzenie zastępcze organu nadzorczego, a nie na gruncie art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który ma charakter lex generalis. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę za bezpodstawne uznał nadto twierdzenie, że uprawnienie do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze służy skarżącej na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie w zw. z art. 98a ust. 3 i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz w zw. z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie stanowi o uprawnieniu zaskarżenia do sądu administracyjnego przepisu aktu prawa miejscowego. Zarządzenie zastępcze w sprawie wygaśnięcia mandatu prezydenta [...] nie stanowi tego rodzaju aktu. Chybione jest również powołanie się w skardze na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi H. G. nie jest bowiem akt organu gminy, ale zarządzenie zastępcze Wojewody M., a w związku z tym wymieniony przepis nie znajduje w sprawie zastosowania. Niezależnie od oceny celowości odmiennego uregulowania przez ustawodawcę kwestii legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 98 ust. 3 oraz na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzić należy, że wymienione przepisy w sposób niebudzący wątpliwości regulują kwestie wnoszenia skarg odpowiednio na akty organu nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, a zatem na akty podejmowane przez inne podmioty. Dotychczasowe orzecznictwo dotyczące legitymacji do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest właściwie jednolite i uprawnienie to przyznaje wyłącznie podmiotom wymienionym przez ustawodawcę w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis znajduje odpowiednie zastosowanie w sprawie ze skargi na zarządzenie zastępcze organu nadzorczego. Potwierdzenie tego stanowiska można odnaleźć także w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1598/04 (niepubl.), w uzasadnieniu którego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że prokurator nie jest uprawniony do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzoru. NSA podkreślił, że ograniczenie legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru wynika expressis verbis z art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego uchyla ten akt. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga H. G. do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze Wojewody M. jest niedopuszczalna. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w powołanym już wyżej wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., że zaskarżenie przez gminę rozstrzygnięcia organu nadzoru jest środkiem obrony konstytucyjnie chronionej samodzielności gminy i z tego względu tylko gminie (związkowi międzygminnemu) służy skarga do sądu administracyjnego. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł jak w postanowieniu.