II SA/Wa 917/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy sekretarz sądowy Izabela Kaliszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezes ZUS), po rozpatrzeniu wniosku B. G. (dalej wnioskodawca lub skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), w dniu [...] kwietnia 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ w uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 poz. 748 z późn. zm.), który stanowił podstawę materialnoprawną decyzji. Dalej Prezes ZUS wskazał, że wnioskodawca na przestrzeni 57 lat życia udokumentował łącznie 12 lat, 5 miesięcy i 8 dni okresów składkowych i nieskładkowych W okresach od 26 lutego 1981 r. do 24 czerwca 1982 r., od 1 maja 1987 r. do 30 listopada 1988 r., od 31 lipca 1992 r. do 14 września 1995 r., od 1 kwietnia 1996 r. do 4 stycznia 1998 r., od 1 stycznia 1999 r. do 31 lipca 2006 r., od 9 września 2006 r. do 30 września 2008 r., od 1 stycznia 2009 r. do 3 stycznia 2011 r. oraz od 1 maja 2013 r. do 7 września 2015 r., tj. przez łączny okres 21 lat nie wykonywał zatrudnienia ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W okresach tych wnioskodawca nie wykazał zaistnienie szczególnych okoliczności uniemożliwiających mu wykonywanie zatrudnienia i nie była w stosunku do niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Ponadto wnioskodawca w ocenianym do uprawnień 10-leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy jak i w 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udokumentował jedynie 1 rok, 4 miesiące i 8 dni okresów składkowych. Prezes ZUS uznał, że podejmując w okresach przerwy w ubezpieczeniu zatrudnienie bez zgłoszenia do ubezpieczenia i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne wnioskodawca godził się na powstanie negatywnych konsekwencji w przyszłości związanych z uprawnieniami do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. B. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] kwietnia 2016 r. Skarżący podniósł w niej okoliczności związane z jego stanem zdrowia (problemy alkoholowe) i możliwością podjęcia zatrudnienia. W jego ocenie okoliczności te były wyjątkowe i spowodowały, że nie spełniał warunków do uzyskania renty z tytułu nie zdolności do pracy. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniach decyzji, jak również odniósł się do okoliczności podniesionych przez skarżącego w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Fundusz Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 748 z późn. zm.) – dalej ustawa, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu, bądź też pozostałym po nim członkom rodziny, przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech powyżej wskazanych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Należy jednocześnie podkreślić, że świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Jest to świadczenie, które może być przyznane w razie nieznacznego niedopełnienia warunków do uzyskania renty na zasadach ogólnych. Ponadto z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy wynika, iż przede wszystkim konieczne jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy wprowadza do systemu powszechnych świadczeń emerytalnych regulację dopuszczającą odstąpienie od obowiązującej reguły spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Jako wyjątek od reguły unormowanie to ma charakter regulacji szczególnej. Taki charakter regulacji szczególnej, stanowiącej wyjątek od reguły wymaga zastosowania tylko do "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że nie doszło do wypracowania prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach. Podkreślić należy, że ustawa nie precyzuje, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. W rozpoznawanej sprawie natomiast – w ocenie Sądu na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, organ prawidłowo wywiódł, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy, gdyż w przypadku skarżącego nie można stwierdzić, iż na skutek szczególnych okoliczności nie spełnił ona warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Ustalanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku nie może odbywać się w zupełnym oderwaniu od przepisów regulujących przyznawanie świadczeń na zasadach ogólnych. Nie bez powodu ustawodawca posłużył się sformułowaniem, wskazującym, że tylko tym ubezpieczonym, którzy "wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty", Prezes ZUS może przyznać świadczenie w drodze wyjątku. Wychodząc z zasad systemowych, na jakich oparte są założenia ubezpieczeń społecznych, których częścią jest art. 83 ust. 1 ustawy i kierując się względami wykładni funkcjonalnej, trudno byłoby przyjąć, by stwarzał on podstawę przyznawania świadczeń w drodze wyjątku w zupełnym oderwaniu od wymaganego okresu ubezpieczenia, chociaż niewystarczającego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Artykuł 83 ust. 1 ustawy posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności upoważnia ubezpieczonego (bądź pozostałego po nim członka rodziny) do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy, okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Ponadto, całkowita niezdolność do pracy musi powstać w ciągu 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia (art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zatem koniecznym jest legitymowanie się 5-letnim stażem ubezpieczeniowym w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (art. 58 ust. 2 ustawy) i jest to zasada, gdy chodzi o osoby, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat oraz niezdolność ta ma powstać w czasie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu opłacania składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. O ile 18-miesięczny okres nie jest wymagany, gdy ubezpieczony posiada 25-letni staż ubezpieczeniowy (w przypadku mężczyzn; nie dotyczy jednak sytuacji skarżącego), o tyle 5-letni okres ubezpieczenia w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy jest warunkiem koniecznym. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane właśnie w trybie cytowanego przepisu art. 83 ust. 1 ustawy. Jednakże przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy wymagany okres ubezpieczenia (5-letni w ostatnim 10-leciu, a także 18-miesięczny okres) usprawiedliwiają szczególne okoliczności. Sąd zwraca uwagę, że żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone tylko indywidualnie. Konieczne jest więc wykazanie, iż ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło utrzymania oraz źródło uprawnień związanych z ubezpieczeniem, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy podkreślić należy, iż skarżący, na 57 lat życia, udokumentował łącznie 12 lat, 5 miesięcy i 8 dni okresów składkowych i nieskładkowych Okolicznością niewymagającą dowodu jest więc to, że okres pozostawania przez skarżącego w zatrudnieniu był nieadekwatnie krótki w stosunku do jej wieku. Nadto, w ocenianym do uprawnień 10-leciu zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, skarżący udokumentował jedynie 1 rok, 4 miesiące i 8 dni okresów składkowych. Oznacza to, że wymagany prawem warunek nie jest spełniony. Mając powyższego na uwadze należało wyjaśnić, czy skarżący wykazał istnienie szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły mu wypracowanie stażu pracy stosownego do wieku. Ciężar dowodowy w tym zakresie obciążał skarżącego. Tylko bowiem skarżący dysponuje wiedzą na temat tego, czy w jej życiu istniały szczególne przeszkody, które uniemożliwiały podejmowanie zatrudnienia. Jak wynika z materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie, strona upatrywała istnienia powyższych szczególnych okoliczności z nadużywaniem alkoholu i podejmowaniu pracy bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego, a w późniejszym czasie w złym stanie zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że w stosunku do skarżącego wydano orzeczenie, z którego wynika, że jest on całkowicie niezdolny do pracy dopiero od 7 września 2015 r. Oznacza to, że wcześniej nie istniały przeszkody o charakterze zdrowotnym uniemożliwiające podjęcia zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem społecznym. Podejmowanie przez skarżącego zatrudnienia tzw. "na czarno" (bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego) było jego decyzją i jak trafnie wskazał organ, powinien on liczyć się i przewidywać, że w przyszłości decyzje te będą miały istotny (negatywny) wpływ przy ubieganiu się o przyznanie świadczenia ubezpieczeniowego. Podnoszony dopiero w skardze fakt choroby alkoholowej również nie wyjaśnia braku adekwatnego do wieku skarżącego okresu ubezpieczenia. Konieczne jest bowiem podkreślenie, że alkoholizm nie stanowi nie dającej się usunąć przeszkody, która udaremniałaby świadczenie pracy. Może stanowić ograniczenie w jej świadczeniu, jednak w przypadku rozważania szczególnych okoliczności mających wpływ na otrzymanie świadczenia w drodze wyjątku, niezbędne jest wykazanie przynajmniej prób przezwyciężenia tej choroby. W odmiennej sytuacji świadczenie takie przysługiwałoby wszystkim wnioskodawcom dotkniętych tą chorobą lub też pozostałym po takich osobach członkom rodziny. Obecny stan zdrowia skarżącego, jak również jego sytuacja materialna i osobista nie jest wystarczającą podstawą przyznania przedmiotowego świadczenia, ponieważ świadczenie to nie stanowi świadczenia socjalnego, przyznawanego wyłącznie według potrzeb, nawet najbardziej uzasadnionych. Z powyższych względów skarga nie mogła zostać uwzględniona. W tym stanie sprawy, uznając iż skarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.