II SA/Wa 920/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi H.S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 6a ust. 2 pkt 2, art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 355) i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1170 – dalej jako rozporządzenie z dnia 18 maja 2005 r.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] nakazującą H. S., D. S. i A. W. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy [...] w W. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji wskazał, iż lokal mieszkalny nr [...] przy [...] w W. został przydzielony Z. D. , do wspólnego zamieszkiwania wraz z żoną B. D., na podstawie przydziału Komendy Wojewódzkiej MO w W. z dnia [...] lutego 1956 r. nr [...]. Po zwolnieniu Z. D. ze służby w Policji, przedmiotowe mieszkanie na podstawie decyzji z dnia [...] października 1972 r. nr [...] przydzielono B. D. , a osobą uprawnioną do zamieszkiwania w lokalu został Z. D . Po śmierci wymienionych w przedmiotowym lokalu zamieszkują, spokrewniona z Z. D., H. S. wraz z synami D. S. i A. W . Komendant [...] Policji zawiadomieniem z dnia [...] marca 2015 r. powiadomił H. S., D. S. i A. W. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego. Konsekwencją prowadzonego postępowania było wydanie przez Komendanta [...] Policji decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] nakazującej stronom opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy [...] w W . Od powyższego orzeczenia H. S. złożyła odwołanie do Komendanta Głównego Policji, który uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] ponownie nakazał H. S , D. S. i A. W. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy [...] w W . W wyniku rozpatrzenia odwołania H. S. od decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. Komendant Główny Policji, wymienionym na wstępie rozstrzygnięciem, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, iż ww. lokal stanowi własność m. W. i pozostaje w dyspozycji Komendanta [...] Policji. Regulacja prawna dotycząca problematyki mieszkań dla funkcjonariuszy Policji, emerytów policyjnych została odrębnie uregulowana w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania powszechne rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Podstawę prawną orzeczenia organu I instancji stanowił art. 95 ust 3 pkt 3 ustaw o Policji, zgodnie z którym decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że zarówno H. S. , jak i jej synowie D. S. i A. W. , zajmują lokal nr [...] przy [...] w W. bez tytułu prawnego. Okoliczność powołana przez stronę w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dotycząca zamieszkiwania w lokalu od 1990 r., nie stanowi przesłanek do uznania roszczeń H. S. do przedmiotowego mieszkania. Uznać bowiem należy, że prawo do spornego lokalu potwierdzone decyzją administracyjną o przydziale posiadali wyłącznie Z. D. i B. D. . Natomiast H. S. zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, nie posiadając do niego prawa potwierdzonego w decyzji administracyjnej o przydziale. Komendant Główny Policji podkreślił, iż w świetle § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. lokal mieszkalny przydziela się policjantowi w razie braku mieszkania z uwzględnieniem kolejności wynikającej z czasu oczekiwania na przydział lokalu mieszkalnego. Z ustaleń organu I instancji wynika, że H. S. w trakcie pełnienia służby jak i po jej zakończeniu i uzyskaniu policyjnych uprawnień emerytalnych nie składała wniosku o przydział mieszkania. Przepisy dotyczące uprawnień emerytalnych funkcjonariuszy Policji dają tej grupie osób wprawdzie prawo do lokalu mieszkalnego, jednak odsyłają w tym przedmiocie do uregulowań prawnych dotyczących funkcjonariuszy pełniących służbę. Zgodnie zaś z § 14 ust. 3 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych decyzje w sprawach przydziału wydaje komendant właściwy ze względu na obecne miejsce zamieszkania emeryta lub rencisty. Faktem też jest, iż zainteresowana zamieszkuje na obszarze działania Komendanta Rejonowego Policji [...], który byłby właściwy do ewentualnego zrealizowania prawa strony do lokalu mieszkalnego. Zaś lokal nr [...] przy [...] w W. pozostaje w dyspozycji Komendanta [...] Policji, który posiada wyłączną kompetencję do decydowania kto jest uprawniony do zamieszkiwania w tym lokalu. Niemniej jednak uwzględniając ustalone okoliczności sprawy organ II instancji stwierdził, że słusznie Komendant [...] Policji uznał, iż zarówno H. S. jak i D. S. i A. W. nie posiadają tytułu prawnego do mieszkania nr [...] przy [...] w W., wobec czego lokal podlega przez te osoby opróżnieniu. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2016 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez H. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie prawa do wstąpienia w stosunek najmu lokalu nr [...] przy [...] w W. skarżąca podniosła, iż w przedmiotowym lokalu zamieszkuje od stycznia 1990 r. Powodem dla którego wprowadziła się pod ww. adres była choroba jej wuja Z. D. (brata rodzonego matki). Wuj wymagał stałej opieki i skarżąca mogła mu ją zapewnić zamieszkując razem z nim. Jej przeprowadzka pod ww. adres odbyła się na zdecydowaną prośbę jej wuja. W mieszkaniu tym wraz ze skarżącą zamieszkiwali i zamieszkują jej synowie D. S. oraz A. W . Skarżąca wyjaśniła, iż od maja 1986 r. do września 2011 r. była funkcjonariuszem Komendy [...] Policji. W trakcie służby wielokrotnie próbowała uzyskać informację w ówczesnym wydziale Komendy [...] Policji zajmującym się sprawami mieszkaniowymi o możliwości uzyskania tytułu prawnego do ww. lokalu. Została poinformowana, że tylko w przypadku śmierci jej wuja Z. D. (byłego funkcjonariusza Policji) będzie mogła ubiegać się o tytuł prawny do tego lokalu. W oświadczeniach mieszkaniowych wpisywała adres zameldowania, zgodnie z wytycznymi osób zajmujących się sprawami mieszkaniowymi. O fakcie jej zamieszkiwania od stycznia 1990 r. w lokalu nr [...] przy [...] w W. może zaświadczyć wielu świadków. W 1986 lub w 1987 r. skarżąca składała w Wydziale Łączności SUSW podanie o przydział lokalu mieszkalnego i nie wie dlaczego tego wniosku nie ma w jej dokumentach mieszkaniowych. W dniu 6 grudnia 2010 r. zmarł Z. D . Po jego śmierci skarżąca udała się do K[...]P w celu uzyskania informacji, co powinna zrobić aby otrzymać tytuł prawny do lokalu w którym zamieszkuje. Nikt nie potrafił jej pomóc. Skarżąca nie neguje, iż nie posiada tytułu prawnego do ww. lokalu. Jednakże jako emerytowany funkcjonariusz Policji ma prawo do policyjnej emerytury i w świetle obowiązujących przepisów zalicza się do grupy osób, które mogą ubiegać się o przydział mieszkania będącego w dyspozycji Policji. O takiej możliwości dowiedziała się dopiero z treści decyzji nr [...] wydanej przez organ I instancji. Pomimo wielu rozmów z przedstawicielami Komendy [...] Policji, nikt jej nie poinformował o potrzebie złożenia wniosku o przydział zajmowanego lokalu mieszkalnego, ani po śmierci wuja Z. D. , ani w trakcie trwania postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej postępowanie w jej sprawie nie było prowadzone prawidłowo i rzetelnie z poszanowaniem przepisów k.p.a. Skarżąca nadmieniła, iż w dniu 26 kwietnia 2016 r. złożyła wniosek o przydział przedmiotowego lokalu mieszkalnego. W chwili obecnej nie ma możliwości opróżnienia lokalu w którym zamieszkuje, bowiem zarówno skarżąca, jak i jej synowie nie posiadają tytułu prawnego do żadnego innego lokalu mieszkalnego oraz nie posiadają środków finansowych na zakup mieszkania, jak też możliwości uzyskania kredytu mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz w całości potrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. W świetle art. 88 ust. 1 ustawy, prawo do lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji organów Policji przysługuje policjantowi w służbie stałej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, a w świetle art. 89 ustawy członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek, 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia, 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. W sprawie bezsporne jest, że lokal nr [...] przy [...] w W. pozostaje w dyspozycji organów Policji. Zgodnie z art. 90 ustawy o Policji na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji miasta właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Problematyka mieszkań dla funkcjonariuszy została objęta odrębną regulacją prawną w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania wynikające z innych regulacji prawnych rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów tymi przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, a poprzez art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Wewnętrznej oraz ich rodzin mają również zastosowanie do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin. Powyższe przepisy w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy lokale zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego. Stąd też do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, w tym art. 30 ustawy. Status zajmowanego przez skarżącą lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 k.c. Skoro bowiem prawo do takich lokali, w tym możliwość uzyskania do nich tytułu prawnego przez członka rodziny zmarłego policjanta, podlega szczególnej regulacji, tj. wskazanych powyżej przepisów, to regulacje zawarte w Kodeksie cywilnym zostają w tej materii wyłączone. Pogląd ten nie budzi jakichkolwiek wątpliwości w orzecznictwie (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1122/10, z 30 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 220/12). Na podstawie ustawy o Policji tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi, nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant. Natomiast na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji zachowują lub mogą taki tytuł uzyskać emeryci i renciści policyjni. Ten sam przepis art. 29 ustawy powołanej wyżej przewiduje możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członków rodziny, ale tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdy byliby uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. A zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym. W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością niesporną, że skarżąca, jak też jej synowie D. S. i A. W. nie posiadają tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Osoby te nie zostały wymienione w ostatniej decyzji przydziałowej dla przedmiotowego lokalu z dnia [...] października 1972 r., mocą której kwaterę stałą – mieszkanie służbowe przydzielono B. D. do zamieszkania wraz z mężem Z. D . Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji jest art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, który przewiduje wydanie decyzji związanej i przy takiej decyzji nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy. Na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może mieć wpływu okoliczność, iż skarżąca jest emerytowaną policjantką. Zasadnie organ wskazał, iż z tego tytułu może się ona ubiegać o przydział lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Policji, który zabezpieczy jej potrzeby mieszkaniowe. Nie zmienia to jednak faktu, iż do obecnie zajmowanego lokalu mieszkalnego skarżąca tytułu prawnego nie posiada. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca w czasie pełnienia służby w Policji pobierała równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego (decyzja Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] o przyznaniu równoważnika oraz decyzja z dnia [...] września 2011 r. nr [...] o cofnięciu prawa do równoważnika). Z materiału aktowego zaś nie wynika, aby przed wszczęciem postępowania o opróżnienie zajmowanego przez skarżącą lokalu mieszkalnego występowała ona z wnioskiem o przydział lokal nr [...] przy [...] w W . Z takowym wnioskiem nie wystąpiła ona również wówczas, gdy z treści decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] bezsprzecznie powzięła wiadomość, iż zajmuje lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. Z takim wnioskiem zwróciła się dopiero w dniu [...] kwietnia 2016 r., a zatem już po wydaniu przez Komendanta Głównego Policji ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2016 r. Wobec powyższego nie można skutecznie czynić Komendantowi Głównemu Policji zarzutu, iż nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy okoliczności faktycznych, nie rozpatrzył całości materiału dowodowego kierując się dyspozycją art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak też uzasadnił decyzję naruszając art. 107 § 3 k.p.a. Skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego stanowiącego podstawę jej wydania oraz nie narusza przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na końcowy wynik sprawy, to skarga nie mogła osiągnąć zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.