II SA/Wa 924/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Ewa Marcinkowska, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym – oddala skargę – Wnioskiem z 21 kwietnia 2009 r., uzupełnionym pismem z 9 września 2009 r., R. M. (dalej jako skarżąca) wystąpiła do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] o wydanie na jej rzecz decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] . Powyższy wniosek został przekazany z poparciem, za pośrednictwem Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, Ministrowi Obrony Narodowej. Pismem z 11 maja 2010 r. Prezes WAM dokonał zwrotu wniosku, uznając, że w sprawie nie została w sposób pełny wyjaśniona sytuacja faktyczna. Zobowiązał Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM do ponownego zbadania istnienia przesłanki wyjątkowości sytuacji, wskazując jednocześnie okoliczności, które winny być ustalone. Decyzją z [...] grudnia 2010 r., na podstawie art. 29 w zw. z art. 13 ust. 6 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm., dalej jako ustawa o zakwaterowaniu) oraz w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 413), Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM odmówił skarżącej wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] . Organ uznał, iż nie została spełniona, określona w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu, przesłanka wyjątkowości sytuacji. W ocenie organu za wyjątkową nie można uznać sytuacji finansowej rodziny. Wprawdzie skarżąca z pensji w wysokości 2000 zł netto utrzymuje 4 osoby, ale jej pełnoletnie córki, studiując na studiach zaocznych, mają możliwość podjęcia pracy i pomocy w zapewnieniu środków finansowych rodzinie. Nie ma zatem przeszkód, aby rodzina znacząco poprawiła swoją sytuację finansową i zabezpieczyła swoje potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie. Nadto organ zważył, że choroby, na które cierpi skarżąca są chorobami powszechnie występującymi w społeczeństwie i nie uniemożliwiają podjęcia i wykonywania pracy zawodowej, ani w sposób znaczący nie wpływają na prowadzony tryb życia, zaś dolegliwości małoletniej córki K. wymagają jedynie stałej kontroli lekarza i troskliwej opieki. Rozstrzygając w przedmiotowej sprawie, organ wziął również pod uwagę niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych w Garnizonie [...] , akcentując, iż obowiązkiem ustawowym WAM jest realizacja uprawnień do lokalu mieszkalnego żołnierzy zawodowych pełniących służbę wojskową. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji zgodnej z żądaniem wniosku, podkreśliła, że jej sytuacja majątkowa od chwili złożenia wniosku nie uległa poprawie, co czyni zmianę stanowiska organu niedopuszczalną. Zwróciła również uwagę, że organ każdą z przedstawionych przez nią okoliczności potraktował i ocenił z osobna, w sytuacji gdy jej trudne położenie jest wyjątkowo ciężkie z uwagi na wystąpienie łącznie wszystkich przedstawionych problemów. Decyzją z [...] stycznia 2011 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, uwypuklając uznaniowy charakter decyzji i dowołując się do utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie oceny wyjątkowości sytuacji. Oceniając stan faktyczny sprawy, organ uznał, że dochody skarżącej nie pozostają w wyraźnej dysproporcji do dochodów uzyskiwanych przez wiele rodzin w kraju. Zauważył przy tym, że skarżąca nie ubiegała się nigdy o rentę dla A. i A. M. po zmarłym ojcu, ani też nie starała się o przyznanie świadczenia alimentacyjnego na córkę K. G. Nie korzysta też z żadnej formy pomocy z Ośrodka Pomocy Społecznej. Za trafne uznał stanowisko organu I instancji o możliwości podjęcia zatrudnienia przez pełnoletnie córki skarżącej. Odnosząc się do stanu zdrowia skarżącej, organ przyjął, że skarżąca nie jest osobą niepełnosprawną, nie potrzebuje opieki i pomocy osób trzecich. O wyjątkowości sytuacji nie przesądzają również – w ocenie organu – dolegliwości zdrowotne małoletniej córki. Podnoszona przez skarżącą niemożność zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie staje się udziałem wielu rodzin i nie może jawić się jako kryterium wyjątkowości. Organ wziął pod uwagę niezrealizowane potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych, przyjmując, że wobec niespełnienia przesłanki wyjątkowości, uznanie żądania skarżącej odbyłoby się ze szkodą dla żołnierzy oczekujących na mieszkanie. Zmianę stanowiska przez organ I instancji organ odwoławczy uzasadnił dogłębną analizą stanu faktycznego sprawy i przeprowadzeniem dodatkowych dowodów w zakresie sytuacji materialnej strony. Uznał, że w sprawie zostały przeanalizowane wszelkie okoliczności, a wnikliwa ocena zebranego materiału dowodowego stworzyła rzeczywisty obraz całej sprawy. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: – naruszenie zasady prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a., poprzez dokonanie niewłaściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji wyciągnięcie niewłaściwych wniosków, co z kolei doprowadziło do wydania błędnej decyzji, – naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji z art. 8 k.p.a., poprzez brak konsekwencji przy wydawaniu zaskarżonych decyzji, tj. zmianę stanowiska organu, pomimo braku jakiejkolwiek zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy, – naruszenie art. 2 oraz art. 71 pkt 1 Konstytucji RP, poprzez uznanie przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie, że w niniejszej sprawie nie występują przesłanki do stwierdzenia, że strona znajduje się w wyjątkowej sytuacji, uzasadniającej zastosowanie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu. Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu II instancji, że kwota 2240 zł miesięcznie wystarcza na swobodne przeżycie czteroosobowej rodziny. Podkreśliła, że kompleksowa ocena przedłożonych przez nią dokumentów powinna prowadzić do wniosku, iż znajduje się w niezwykle trudnej sytuacji materialnej i osobistej, a także, że jej sytuacja od chwili złożenia wniosku nie uległa poprawie. Ponownie zauważyła, że zmiana stanowiska organu była nieuzasadniona, a podjęcie negatywnego rozstrzygnięcia nastąpiło nie na skutek wyciągniętych wniosków z oceny zebranego materiału dowodowego, a wyłącznie w oparciu o istnienie bieżącego zapotrzebowania na lokale pozostające w dyspozycji Agencji. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał w całości swoją dotychczasową argumentację. Podkreślił, że na odmownym charakterze decyzji zaważyły ujawnione w toku postępowania nowe elementy stanu faktycznego. Zauważył także, że wniosek skierowany do Ministra Obrony Narodowej nie ma charakteru rozstrzygnięcia, a zalecenie uzupełnienia materiałów w przedmiotowej sprawie znajduje swe uzasadnienie w kompetencjach nadzorczych organu II instancji. Organ uznał również, że argumentacja zaskarżonej decyzji jest logiczna, oparta na obszernie zebranym materiale dowodowym i wnikliwym ustaleniu stanu faktycznego. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, organ podkreślił, że nawet zaistnienie przesłanki wyjątkowości sytuacji daje organowi wyłącznie potencjalną możliwość przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, a nie prawny obowiązek przyznania takiego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej brzmienie przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed 1 lipca 2010 r., a zatem podlegała ona rozpatrzeniu zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu sprzed nowelizacji. Stosownie do treści przepisu art. 29 ustawy w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Powołany przepis uzależnia możliwości wydania pozytywnej dla strony decyzji od zaistnienia łącznie dwóch przesłanek, tj. wykazania przez stronę wyjątkowej sytuacji, w której się znalazła oraz wyrażenia zgody na wydanie takiej decyzji przez Ministra Obrony Narodowej. W orzecznictwie ugruntowany jest przy tym pogląd, że o wyrażenie zgody do Ministra Obrony Narodowej należy zwrócić się dopiero wówczas, gdy w sprawie zostanie ustalona wyjątkowa sytuacja strony ubiegającej się o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w określonym lokalu mieszkalnym. Z użytego w powołanym przepisie sformułowania "może wydać" wynika, że decyzja wydana na podstawie art. 29 ww. ustawy ma charakter uznaniowy. Wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może nosić cech dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00). Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest zatem ograniczona. Sąd może badać tylko, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych. Na uwadze przy tym trzeba mieć, że to na osobie składającej wniosek o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, pozostającym w zasobie mieszkaniowym WAM, w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu, ciąży obowiązek wykazania, że znajduje się ona w "sytuacji wyjątkowej". Powołana ustawa nie definiuje wskazanego pojęcia, lecz – jak słusznie zauważa Prezes WAM, "sytuacji wyjątkowej" należy upatrywać w takich stanach, zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od ogólnie akceptowanej normy. Tak więc "wyjątkowość", w rozumieniu powołanego przepisu, powinna się wiązać ze szczególną sytuacją, w której znalazł się wnioskodawca. Wprowadzając możliwość wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, w trybie ww. przepisu, ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "sytuacji wyjątkowej", czego skutkiem jest przeniesienie na organ administracji obowiązku wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. Organ stosujący prawo dokonuje zatem wyboru pewnych kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy występuje przypadek uzasadniający wydanie wnioskowanej przez stronę decyzji. Oznacza to, iż ustawodawca ocenę, czy sytuacja strony nosi znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku, pozostawił uprawnionemu organowi. Zwrócić także należy uwagę na ugruntowany już w orzecznictwie pogląd, iż adresatem decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z zasobów WAM winny być osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu mieszkalnego, wymagają zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, swoistej opieki organu WAM (por. wyrok NSA z 10 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1519/07). W rozpatrywanej sprawie nie sposób uznać, by skarżąca wykazała, że położenie w jakim się znajduje, można określić mianem "sytuacji wyjątkowej". Jest osobą w sile wieku, posiadającą stałe zatrudnienie i co się z tym wiąże stały dochód, który jest na takim poziomie, że – jak podaje skarżąca – nie pobiera ona żadnych zasiłków i nie korzysta z żadnej formy pomocy społecznej. Skarżąca nie przedsięwzięła również żadnych starań o przyznanie świadczenia alimentacyjnego na córkę K. G. Także jej pełnoletnie córki, które studiują w systemie zaocznym, nie podejmują jakiejkolwiek pracy, z której dochody mogłyby wpłynąć na polepszenie kondycji finansowej rodziny. Zasadny jest zatem wniosek, że dochody uzyskiwane przez skarżącą pozwalają na zaspokojenie potrzeb rodziny. Również stan zdrowia – aczkolwiek nienajlepszy – nie czyni skarżącej niezdolną do pracy. Okoliczność, iż osiągane dochody są niewystarczające na wynajęcie lokalu mieszkalnego, a tym bardziej na jego zakup, nie upoważniają do uznania zaistniałej sytuacji za wyjątkową. W podobnym położeniu są również dziesiątki rodzin w naszym kraju, co świadczy o powszechności, a nie wyjątkowości takiego zjawiska. Podkreślenia wymaga, że instytucja przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na podstawie art. 29 powołanej ustawy, nie jest zamiennikiem przyznania lokalu socjalnego dla osób związanych z resortem Obrony Narodowej, niemających zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, bowiem potrzeby w tym zakresie, jak słusznie zauważył organ II instancji, realizują organy samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 10 października 2008 r., I OSK 1519/07). Gdyby intencją ustawodawcy było zapewnienie takiej pomocy, wyraziłby to expressis verbis w treści ustawy. Nadrzędnym, ustawowym celem WAM jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych w miejscowości, w której pełnią oni służbę wojskową, zaś wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innym podmiotom, stanowi odstępstwo od tej reguły i może być realizowane tylko w sytuacji wyjątkowej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadnym jest zwrócenie uwagi, że tytuł prawny do przedmiotowego lokalu wygasł w 1999 r. wraz z rozwiązaniem umowy o pracę z J. M., albowiem lokal został przyznany na czas zatrudnienia na stanowisku dozorcy budynku. Od tej daty skarżąca zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...] bez tytułu prawnego, nie podejmując żadnych działań zmierzających do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych poza tym lokalem. Za wyjątkowością sytuacji skarżącej i jej rodziny nie przemawia także okoliczność, iż samotnie wychowuje nieletnią córkę, gdyż jest to wynikiem wyboru dokonanego przez skarżącą, która nie zdecydowała się na związek z jej ojcem. Również stan zdrowia córki, z pewnością nienajlepszy, nie przesądza o wyjątkowości sytuacji rodziny. Choroby, na które zapada córka skarżącej są tego rodzaju, że wymagają jedynie stałej kontroli lekarza. Reasumując Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie organ w sposób prawidłowy dokonał niezbędnych ustaleń i nie przekroczył granic uznania administracyjnego przy ich ocenie. Zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organy dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, właściwie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, a załatwiając sprawę, miały na uwadze, że rozstrzygając w oparciu o uznanie administracyjne, można załatwić sprawę zgodnie z żądaniem strony, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu, wynikających z przyznanych uprawnień i środków. W rozpoznawanej sprawie przeważył interes społeczny wiążący się z ustawowym obowiązkiem WAM zaspakajania potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. Jednocześnie Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi ocena jakiej dokonał organ obejmowała cały zgromadzony materiał dowodowy i wszystkie okoliczności faktyczne, z których każda została omówiona oddzielnie. Wnioski jakie wyprowadził organ z tej oceny są logiczne i przekonywujące. Nie można przy tym zarzucić, że organ w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych zmienił stanowisko, naruszając tym samym przepis art. 8 k.p.a. Organ swoje stanowisko w sposób wiążący prezentuje w decyzji, zaś wcześniejsze działania organu nie mają takiego charakteru. W trakcie postępowania administracyjnego organ jest obowiązany gromadzić cały, istotny z punktu widzenia rozstrzygnięcia, materiał dowodowy. Czyni to aż do wydania decyzji. I taka sytuacja miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ I instancji uzupełniał materiał dowodowy, albowiem wniosek skarżącej został przekazany do Ministra Obrony Narodowej przed ustaleniem wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Oceniając kompleksowy stan faktyczny sprawy, w tym nowe elementy stanu faktycznego, organ doszedł do przekonania, iż w przedmiotowej sprawie sytuacja wyjątkowa nie występuje i wówczas wydał decyzję, w której odmówił skarżącej prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] . Decyzja ta dopiero w momencie doręczenia jej skarżącej weszła do obrotu prawnego, wywołując określone w niej skutki prawne. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.