II SA/Wa 925/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska Matusiak, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Sławomir Fularski (spr.), Protokolant Specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego 1 uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] 2 stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Prezydent Miasta W. działając na podstawie art. 1 – 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 156, poz. 1817), po rozpoznaniu wniosku J.M. z dnia 31 sierpnia 2009 r. odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego. Organ I instancji wskazał, że na podstawie przedstawionych przez stronę dokumentów ustalono, iż wnioskujący sam zamieszkuje w lokalu o powierzchni użytkowej 45,90 m2, w tym powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 33,50 m2. Powołując treść art. 5 ust. 1 i 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych organ wywiódł, iż powierzchnia lokalu zajmowanego przez stronę przekracza powierzchnię użytkową lokalu dla której przysługuje dodatek mieszkaniowy. Powierzchnia normatywna lokalu mieszkalnego dla jednej osoby nie może bowiem przekraczać 35 m2. Przedmiotowy dodatek przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza powierzchni normatywnej o więcej niż 30% (45,50 m2) albo o 50% pod warunkiem, że powierzchnia pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J.M. załączając kopię obmiaru zajmowanego lokalu mieszkalnego wykonaną w wyniku złożonego przez niego w dniu 18 września 2006 r. wniosku do Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej "[...]" w W. Z załączonych dokumentów wynika, że "obmiaru w świetle tynków" w wyniku którego ustalono powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego wynoszącą 44,25 m2 dokonał w dniu 27 września 2006 r. specjalista ds. techniczno– administracyjnych ww. spółdzielni. Decyzją znak [...] z dnia [...] marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. biorąc za podstawę art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) i art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania J.M., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył przepisy art. 2 i art. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych regulujące kwestię przyznawania przedmiotowego świadczenia. Powołał także ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Z ustaleń tych wynika zaś, że powierzchnia lokalu mieszkalnego zajmowanego przez stronę wynosi 45,90 m2, natomiast normatywna powierzchnia lokalu dla 1 – osobowego gospodarstwa, przekroczenie której pozbawia możliwość uzyskania dodatku mieszkaniowego wynosi 45,50 m2 z uwzględnieniem możliwości przekroczenia tej powierzchni o 30%. Organ podniósł, że jak wynika z danych zawartych we wniosku strony powierzchnia pokoi i kuchni przekracza 60% powierzchni użytkowej lokalu. Nadto, Kolegium stwierdziło, iż w prowadzonym przez organy administracji obu instancji postępowaniu uwzględniona została powierzchnia lokalu stanowiąca podstawę ustalenia opłat czynszowych. W postępowaniu tym nie ma zaś zastosowania art. 5 ust. 3 ww. ustawy, gdyż odwołujący się, sam zamieszkuje w przedmiotowym lokalu. W konkluzji uzasadnienia wskazano, że obowiązujące w tym zakresie przepisy nie pozwalają na działanie organu w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przekroczenie powierzchni normatywnej lokalu mieszkalnego uniemożliwia przyznanie dodatku, bez względu na pozostałe okoliczności sprawy. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się J.M., który pismem z dnia 30 kwietnia 2010 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i obwiązującymi przepisami. Podniósł, że przyjęcie innego normatywu powierzchni lokalu do ustalenia opłat czynszowych w spółdzielni mieszkaniowej nie wpłynęłoby na zmianę wysokości czynszu, ponieważ spółdzielnie takie działają na innych zasadach niż gminne zasoby mieszkaniowe. Zaznaczył ponadto, że przy wydaniu decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego organ obowiązuje obligatoryjność przyjmowanych kryteriów (norm prawnych) dotyczących powierzchni użytkowej lokalu, natomiast spółdzielnie mieszkaniowe mogą stosować dowolnie wybraną normę na potrzeby obliczenia powierzchni użytkowej mieszkań, w tym do wyliczenia czynszu. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Po rozpoznaniu sprawy, Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania zawarte w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwana dalej Kpa. Spełnione zostały zatem przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Na wstępie zauważyć jednak należy, że zasady i tryb przyznawania dodatków mieszkaniowych określa ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 dla 1 osoby. W myśl zaś art. 5 ust. 5 tej ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30%, a więc w przypadku osoby zamieszkującej tak jak w niniejszej sprawie, tj. samodzielnie, będzie to maksymalnie 45,50 m2 (35 m2 + 30%). Możliwe jest także uzyskanie dodatku na lokal, którego powierzchnia przekracza "powierzchnię normatywną" o 50%, ale tylko w przypadku jeżeli udział pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu nie przekracza 60% (w analizowanej sprawie taka sytuacja jednak nie zachodzi). W świetle powołanych przepisów prawa stwierdzić należy, że warunkiem otrzymania dodatku mieszkaniowego przez skarżącego, który samodzielnie zamieszkuje lokal, jest nie przekroczenie przez ten lokal powierzchni 45,50 m2 (art. 5 ust. 5 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Powierzchnia lokalu zajmowanego przez stronę skarżącą stanowi – zgodnie z danymi podanymi we wniosku o dodatek mieszkaniowy – 45,90 m2, powierzchnia użytkowa pokoi i kuchni wynosi 33,50 m2. Natomiast jak wynika z kopii dokumentów skarżącego dołączonych do odwołania od decyzji organu I instancji oraz z pisma z dnia 23 listopada 2009 r. uzyskanego przez ten organ w związku z prowadzoną korespondencją ze Spółdzielnią Budowlano – Mieszkaniową w W., mającą na celu wyjaśnienie sprawy, faktyczna powierzchnia użytkowa lokalu zamieszkiwanego przez skarżącego wynosi 44,25 m2. Powyższe wynika z nowego pomiaru przedmiotowego lokalu wykonanego na wniosek skarżącego we wrześniu 2006 r. przez pracownika działu technicznego ww. spółdzielni. Z wyjaśnień spółdzielni mieszkaniowej wynika nadto, że podana w aneksie czynszowym powierzchnia 45,90 m2 jest powierzchnią z projektu budowlanego po oddaniu budynku do użytkowania. Zasadą rzeczywiście jest, że dla celów dodatku mieszkaniowego przyjmuje się powierzchnię wynikającą z tytułu prawnego do posiadanego lokalu. Podstawę przyznania dodatku mieszkaniowego stanowi powierzchnia użytkowa lokalu od której zależy czynsz, a ten liczony jest od powierzchni użytkowej wynikającej z zawartej umowy. Powierzchnia ta wskazywana jest w treści wniosku, a wniosek w tej części potwierdza zarządca budynku w którym znajduje się zajmowany przez wnioskującego o przyznanie dodatku mieszkaniowego lokal. Organy administracji publicznej przyznając przedmiotowy dodatek w zasadzie nie są więc właściwe do przyjęcia innej powierzchni, niż ta wynikająca z dokumentów. Nie oznacza to jednak, że nie jest możliwe przyjęcie innej powierzchni niż wykazana we wniosku np. gdy podawane wartości powierzchni są różne. Strona ma bowiem prawo w toku postępowania przedstawiania dowodów, w tym dokumentów, czy też opinii biegłych, a organ prowadzący postępowanie ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić materiał dowodowy sprawy, a następnie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów ocenić, w oparciu o pełne akta sprawy, czy dana okoliczność została udowodniona, czy też nie. Zgodnie zaś z art. 75 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zauważyć również należy, że przepisy ustawy od dodatkach mieszkaniowych nie zawierają definicji powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. Pojęcie to zostało natomiast zdefiniowane w ustawie o ochronie praw lokatorów z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 7 tej ustawy przez powierzchnię użytkową lokalu rozumieć należy powierzchnię wszystkich pomieszczeń znajdujących się w lokalu, a w szczególności pokoi, kuchni, spiżarni, przedpokoi, alków, holi, korytarzy, łazienek oraz innych pomieszczeń służących mieszkalnym i gospodarczym potrzebom lokatora, bez względu na ich przeznaczenie i sposób używania; za powierzchnię użytkową lokalu nie uważa się powierzchni balkonów, tarasów i loggii, antresoli, szaf i schowków w ścianach, pralni, suszarni, wózkowni, strychów, piwnic i komórek przeznaczonych do przechowywania opału. Na podstawie zaś art. 2 ust. 2 ww. ustawy obmiaru powierzchni użytkowej lokalu dokonuje się w świetle wyprawionych ścian. Powierzchnię pomieszczeń lub ich części o wysokości w świetle równej lub większej od 2,20 m należy zaliczać do obliczeń w 100%, o wysokości równej lub większej od 1,40 m, lecz mniejszej od 2,20 m – w 50%, o wysokości mniejszej od 1,40 m pomija się całkowicie. Pozostałe zasady obliczenia powierzchni należy przyjmować zgodnie z Polską Normą odpowiednią do określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych w budownictwie. Z art. 1 ww. ustawy wynika nadto, że ustawa ta reguluje zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Oznacza to, że powyższa ustawa reguluje zasady i formy ochrony wszelkich lokatorów, a nie tylko lokatorów zamieszkujących w określonych zasobach lub lokalach. Powyższe przesądza więc, że ustawę tą stosuje się do wszystkich rodzajów mieszkań. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są – zawarte w art. 6 i art. 7 Kpa – zasada praworządności oraz dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 Kpa organy administracji publicznej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 Kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m. in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie Sądu, organy obu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły na podstawie art. 7 i art. 77 Kpa w wyczerpujący sposób materiału dowodowego, a w konsekwencji uchybiły również art. 107 § 3 Kpa, który dotyczy prawidłowego uzasadnienia decyzji. Zaniechały bowiem wyczerpującego wyjaśnienia podnoszonej przez skarżącego okoliczności, iż faktyczna powierzchnia użytkowa jego lokalu mieszkalnego wynosi 44,25 m2. Dokonując kontroli legalności sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania (patrz – wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1213/09). Dowód w postaci wykonanego przez pracownika spółdzielni mieszkaniowej obmiaru zajmowanego przez skarżącego lokalu mieszkalnego może zaś mieć istotne znaczenie dla przesłanek przyznania dodatku mieszkaniowego i jako taki powinien być oceniony przez organy. Organy, mając na uwadze art. 75 Kpa powinny wyjaśnić wszelkie kwestie sporne istotne dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Skoro w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego istnieją wątpliwości co do faktycznej powierzchni zajmowanego przez skarżącego lokalu, winny w celu wyjaśnienia powyższego przeprowadzić dowód np. z opinii biegłego. Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, iż odmowa przyznania wnioskowanego przez skarżącego dodatku nie została należycie wyjaśniona i uzasadniona, w szczególności brak jest bowiem ustaleń dotyczących rzeczywistej powierzchni zajmowanego przez niego lokalu. Okoliczność ta jest istotna tym bardziej, iż powoływana przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego powierzchnia mieszkania wynosząca 44,25 m2 uprawniałaby do przyznania przedmiotowego dodatku. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobligowane będą więc ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związane na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania oraz przedstawić swoje stanowisko zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 3 Kpa. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia.