II SA/Wa 927/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Grochowska - Jung (spr.), Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA - Przemysław Szustakiewicz, , Protokolant - Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność w części zezwalającej na użytkowanie kwatery oddala skargę. W dniu 29 kwietnia 2008 r. K. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań Nr [...] W. z dnia [...] września 1977 r. nr [...] w części zezwalającej skarżącemu na użytkowanie kwatery przy ul. [...] m. [...] w W. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] września 1977 r. nr [...] Kierownik Garnizonowej Administracji Mieszkań Nr [...] W., na wniosek Z. D. - ojca skarżącego, unieważnił imienny nakaz przydziału kwatery przy ul. [...] m. [...] z dnia [...] stycznia 1958 r. nr [...], wydany na rzecz Z. D. i jednocześnie zezwolił na użytkowanie tej kwatery przez J. D. (matkę skarżącego) wraz z synem K., do czasu przydziału mieszkania spółdzielczego lub lokalu zamiennego. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej poinformował K. D. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji z [...] września 1977 r., a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], stwierdził jej nieważność. Organ wskazał, że uwzględnienie skarżącego w decyzji z dnia [...] września 1977 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ obowiązujące w tym czasie przepisy zarządzenia Ministra Obrony Narodowej Nr 31/MON z 30 czerwca 1976 r. w sprawie przydzielania, zwalniania i remontów osobnych kwater stałych oraz właściwości organów wojskowych w tych sprawach (Dz. Rozkazów MON Nr 12, poz. 68), ustalały, że prawo do lokalu zamiennego, w razie orzeczenia rozwodu, przysługiwało małżonkowi żołnierza (emeryta, rencisty wojskowego), jeżeli nie był on uprawniony do kwatery oraz pozostającym przy nim dzieciom (§ 75 ust. 1). Natomiast zgodnie z treścią § 75 ust. 2 zarządzenia, rozwiedzeni małżonkowie, mimo orzeczenia rozwodu, zachowywali prawo do dotychczas zajmowanej kwatery do czasu wydania im imiennej decyzji o przydziale oddzielnej kwatery (lokalu zamiennego), stąd też decyzja nr [...] była swoistym "tytułem prawnym" dla J. D. do lokalu. Z kolei, ujęcie w tej decyzji K. D. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie pozostawał on w kręgu osób wymienionych w przepisie § 75 ust. 2 zarządzenia, a zatem nie mógł uzyskać tytułu do lokalu, mógł zaś w nim zamieszkiwać jako członek rodziny. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej odniósł się ponadto do wniosku skarżącego z dnia 22 lipca 2006 r. (będącego reakcją na zawiadomienie o wszczęciu postępowania) o umorzenie postępowania i stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Strona musi być bowiem zawiadomiona o wszczęciu postępowania, po to, by zapewnić jej czynny udział w postępowaniu, natomiast wyjaśnienie przyczyn jego wszczęcia dokonywane jest w decyzji administracyjnej. W dniu 26 lipca 2007 r. K. D. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 2006 r. (pismo z dnia 28 sierpnia 2007 r. precyzujące wniosek) wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania. Skarżący zarzucił: 1) rażące naruszenie przepisów art. 213, 206 i 196 Kodeksu cywilnego, poprzez błędną wykładnię oraz nieuwzględnienie współposiadania prawa, 2) naruszenie art. 58 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, poprzez nieuwzględnienie tego, że prawo posiadania kwatery przysługiwało od dnia jej przydzielenia wszystkim członkom rodziny, w tym i skarżącemu, 3) błędne ustalenie kręgu osób uprawnionych do korzystania z lokalu, ponieważ nie był przeprowadzony sądowy podział majątku rodziców skarżącego. W piśmie precyzującym wniosek, K. D. podniósł kolejny zarzut - wydania decyzji z [...] sierpnia 2006 r. z naruszeniem przepisów o właściwości, ponieważ sprawa, zdaniem skarżącego, ma charakter cywilny i powinna zostać rozpoznana przez sąd powszechny, a nie organ administracji publicznej. Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2006 r., a następnie, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2008 r. Minister Obrony Narodowej potwierdził stanowisko Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z [...] września 1977 r. nr [...] w części odnoszącej się do skarżącego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Organ rozstrzygający sprawę stwierdził ponadto, że przepisy Kodeksu cywilnego oraz Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie mają zastosowania, ponieważ kwestie korzystania z kwatery przez rozwiedzionych małżonków regulowane były przepisami szczególnymi: ustawą z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych i zarządzeniem Ministra Obrony Narodowej Nr 31/MON z 30 czerwca 1976 r. w sprawie przydzielania, zwalniania i remontów osobnych kwater stałych oraz właściwości organów wojskowych w tych sprawach. Zdaniem Ministra Obrony Narodowej sprawa nie posiada charakteru cywilnego, ponieważ jej przedmiotem nie była cywilnoprawna kwestia ustanowienia K. D. najemcą lokalu przy ul. [...] m. [...] w W., lecz zgodność z prawem decyzji z [...] września 1977 r. nr [...], w części dotyczącej skarżącego i wydanej na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych oraz zarządzenia Ministra Obrony Narodowej Nr 31/MON z 30 czerwca 1976 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. D. podniósł, m.in., zarzut naruszenia art. 157, art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 31, art. 32 i art. 40 Konstytucji RP. Naruszenie to związane było z pominięciem przez organ argumentacji skarżącego w zakresie jego praw nabytych do spornego lokalu. Nadto skarżący podniósł, że w sprawie ujawniły się nowe okoliczności w postaci toczącego się, z jego powództwa, postępowania o ustalenie prawa i wstąpienie w stosunek najmu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2008 r. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Obrony Narodowej powtórzył argumentację przytoczoną w uzasadnieniu utrzymanej w mocy decyzji. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze K. D. zarzucił naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ustawy o lokatorach i najmie lokali w zw. z art. 8, art. 31, art. 32 i art. 40 Konstytucji RP, art. 123 § 1 i 2, art. 156 § 1, art. 151 § 1 i 2, art. 196, art. 206 i art. 213 Kodeksu cywilnego, art. 58 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, uchwały Sądu Najwyższego z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. akt III Czp 107/06, poprzez pominięcie skarżącego jako strony w postępowaniu i naruszenie jego sytuacji procesowej jako małoletniego dziecka reprezentowanego w dacie przydziału kwatery przez matkę - J. D. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 28, art. 29, art. 30 § 1, 2 i 4 kpa oraz § 75 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej Nr 31/MON z 30 czerwca 1976 r. w sprawie przydzielania, zwalniania i remontów osobnych kwater stałych oraz właściwości organów wojskowych w tych sprawach. Skarżący podniósł, że ani on, ani jego matka, nie otrzymali lokalu zamiennego, natomiast jako następca prawny zmarłej matki uzyskał prawo do lokalu na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. K. D. podkreślił również nieprawidłowość postępowania organów administracji publicznej z uwagi na brak respektowania zawartego w przepisach Unii Europejskiej zakazu wyrzucania osób na bruk oraz braku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli. Nadto skarżący wykazał, że nigdy nie otrzymał wyroku eksmisyjnego, a wszczynane przez Ministra Obrony Narodowej w tym zakresie postępowania organ przegrywał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. W piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2008 r., złożonym na rozprawie, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uznanie na podstawie art. 156 § 2 kpa, że upłynął termin do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], co wynika również z konieczności zachowania stabilności stosunków prawnych i z faktu, że stwierdzono nieważność decyzji nr [...] po dwudziestu dziewięciu latach od dnia jej doręczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji należy do tzw. trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji administracyjnej, której przysługuje przymiot trwałości i możliwe jest tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych (art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej kpa). Zgodnie z art. 156 § 1 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. "Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1 - 6 kpa oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych. Mają one charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Z tej racji, że wady są w samej decyzji, postępowanie, w którym została ona wydana, może być prawidłowe pod względem prawnym, może ono natomiast być źródłem wadliwości decyzji ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub stadium rozpoznawczym postępowania i w tym punkcie mogą się zbiegać wady materialne i rażące wady proceduralne. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006 r., s. 720). Zatem istotą postępowania prowadzonego przez organ nadzoru jest badanie decyzji administracyjnej i wywoływanych przez nią skutków prawnych, mające na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przesłanek określonych w powołanym art. 156 § 1 kpa lub w przepisach odrębnych. Ewentualne ustalenie, że decyzja obarczona jest jedną z wad, o których mowa, obliguje organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności, o ile nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 156 § 2 kpa lub w odrębnych przepisach, które stanowią tak zwane negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja dotyczyły decyzji wydanej również w trybie nadzwyczajnym, tzn. decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej stwierdzającej nieważność decyzji w części zezwalającej K. D. na użytkowanie kwatery położonej w W. przy ul. [...] m. [...]. Zdaniem Sądu decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie zawierała żadnej z przesłanek warunkujących stwierdzenie jej nieważności. W sprawie orzekał bowiem właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań Nr [...] W. organ wyższego stopnia (art. 157 § 1 kpa w zw. z art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), co zostało szczegółowo wykazane w uzasadnieniach decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oraz Ministra Obrony Narodowej, stąd zbędne jest przytaczanie argumentacji w tym zakresie zwłaszcza, że w ocenie Sądu, jest ona zgodna z prawem a skarżący nie kwestionował właściwości rzeczowej i instancyjnej organów orzekających w sprawie. Zdaniem Sądu decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej została wydana na podstawie obowiązujących przepisów prawa i w jego granicach, tzn. z poszanowaniem zasad postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 kpa). Zasad postępowania dotyczących trybu nadzwyczajnego wzruszania decyzji administracyjnych nie naruszył również Minister Obrony Narodowej, który jest organem zwierzchnim dla Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.). Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w skardze wyjaśnić należy, że wszelkie kwestie związane z przydziałem kwater żołnierzom zawodowym lub z przyznawaniem uprawnień do takich lokali członkom rodziny żołnierza zawodowego, rozstrzygane są w postępowaniu administracyjnym, ponieważ właśnie temu reżimowi poddana została regulacja w zakresie uprawnień do lokalu żołnierzy zawodowych i członków ich rodzin. Decyzje administracyjne dotyczące wyżej wspomnianych spraw mają charakter konstytutywny, to znaczy władczo i jednostronnie wyznaczają zakres praw i obowiązków strony - w granicach i na podstawie obowiązujących przepisów. Prawo do kwatery przyznane decyzją administracyjną nie stawało się prawem dziedzicznym i nie zmieniało charakteru z administracyjnego na cywilny, nawet w stosunku do małoletnich dzieci żołnierza zawodowego. Członkowie rodziny żołnierza zawodowego byli uprawnieni do zamieszkiwania w przyznanym żołnierzowi lokalu, właśnie jako członkowie rodziny, jednak fakt zamieszkiwania nie oznaczał automatycznie uzyskania przez każdego z członków rodziny żołnierza zawodowego odrębnego prawa do kwatery, ani też roszczenia o ustalenie prawa własności czy innego prawa rzeczowego. Wobec powyższego odwoływanie się w skardze do przepisów prawa cywilnego (ustawy o lokatorach i najmie lokali, ustawy Kodeks cywilny, ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy), jest bezzasadne i nie skutkuje możliwością wzruszenia decyzji. Podkreślenia wymaga ponadto, że przyznane decyzją administracyjną prawa lub obowiązki nie przechodzą w drodze dziedziczenia na następców prawnych. O ich odpowiedzialności orzeka każdorazowo organ administracji publicznej, który w decyzji konkretyzuje zarówno adresata decyzji, jak też zakres praw i obowiązków wynikających z ustalonego stanu faktycznego. Natomiast pozostałe zarzuty skargi, czyli nieuwzględnienie przez Ministra Obrony Narodowej zgonu matki skarżącego oraz zakazu wyrzucania obywateli polskich na bruk, a także brak respektowania przez Rzeczypospolitą Polską prawa obywatela do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, również mają charakter cywilnoprawny i mogą być podnoszone w postępowaniu przez sądem powszechnym. Z kolei podnoszony przez skarżącego upływ dziesięcioletniego terminu do stwierdzenia nieważności decyzji, uniemożliwiający wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji po tym terminie, odnosi się do enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 2 podstaw wzruszenia decyzji. Powyższa przesłanka negatywna nie obejmuje jednak ograniczenia czasowego dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, który to przepis stanowił podstawę wydania decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z [...] sierpnia 2006 r. Zatem i ten zarzut skarżącego należy uznać za bezskuteczny. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.