II SA/Wa 928/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Góraj, , Protokolant, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej oddala skargę J. Z. wniósł skargę na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] lutego 2020r., nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej. [...] J. Z. wystąpił dnia [...] października 2019 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Zgodnie z rozkazem personalnym nr [...] Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] lipca 2019 r. J.Z. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, dokonanego przez żołnierza zawodowego. Termin wypowiedzenia upływa z dniem [...] lutego 2020 r. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] zaświadczył, że ww. żołnierz na dzień zwolnienia ze służby wojskowej będzie posiadał wysługę od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, w wymiarze 15 lat, 6 miesięcy, 26 dni liczoną od dnia [...] sierpnia 2004 r. Strona w załączonym do wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej oświadczeniu wskazała do wyliczenia odprawy mieszkaniowej dzień [...] listopada 2015 r., w którym zajmowała stanowisko służbowe o stopniu etatowym: [...] oraz posiadała następujących członków rodziny: żonę M. Z. oraz córkę A. Z., z którymi wspólnie zamieszkiwał pod adresem: [...]. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] orzekając w decyzji nr [...] z dnia [...].01.2020 r., o wypłacie J. Z. odprawy mieszkaniowej, uwzględnił do jej wyliczenia 1 normę powierzchni użytkowej podstawowej. W treści uzasadnienia decyzji organ I instancji wskazał, że małżeństwo wnioskodawcy zostało rozwiązane wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...].04.2018 r, który stał się prawomocny z dniem [...].12.2018 r. W sytuacji, gdy żołnierz nie mieszka z którymkolwiek z członków rodziny, nie można uwzględnić tej osoby przy określaniu wysokości odprawy mieszkaniowej. Dlatego też do obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej przyjęto wyłącznie wnioskodawcę, nie uwzględniono natomiast normy na byłą małżonkę M. Z. oraz córkę A. Z., które nie zamieszkują z wnioskodawcą. J. Z. wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...].01.2020r. Skarżący zarzuca naruszenie norm prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, co miało istotny wpływ na wynik Jego sprawy. Podniósł, że organ nie wykazał żadnej podstawy prawnej dokonanego rozstrzygnięcia, naliczając Skarżącemu wysokość odprawy mieszkaniowej w oparciu o jedną normę mieszkaniową, podczas gdy powinien to uczynić według stanu rodzinnego na dzień wskazany przez żołnierza we wniosku, tj. w uznaniu trzech norm mieszkaniowych. Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie, z punktu widzenia jej okoliczności faktycznych, istotnym jest odpowiednie zinterpretowanie normy prawnej zawartej w art. 26 ust. 1 i 3 w związku z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej uwzględnia się stanowisko służbowe żołnierza zawodowego oraz jego stan rodzinny. Norma powierzchni użytkowej podstawowej, która przysługuje żołnierzowi z jednego tytułu, wynosi od 8 m2 do 12 m2. Członków rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego definiuje i określa art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, W świetle tego przepisu są nimi: małżonek oraz wspólnie zamieszkałe dzieci własne (...), nie dłużej Jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba, że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego. Uwzględniając powyższe uznać należy, że w normie prawnej wyrażonej w przepisie art. 47 ustawy o zakwaterowaniu chodzi więc o pomoc tym żołnierzom, którzy po odejściu ze służby nadal zapewniają potrzeby mieszkaniowe swym dzieciom, ponieważ wspólnie z nimi zamieszkują i dlatego brane są one pod uwagę przy określeniu wartości stosownej normy potrzebnej dla wyliczenia przysługującej odprawy mieszkaniowej. Istotnym na gruncie przedmiotowej sprawy Jest pojęcie miejsca zamieszkania, a mianowicie zgodnie z art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 1145) miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielska Jest miejsce zamieszkania rodziców, albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Bezspornym jest fakt, iż prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...].04.2018 r., sygn. akt [...] orzekającym rozwód małżeństwa M. Z. i J. Z., wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką A. Z. zostało powierzone matce, natomiast władza rodzicielska J. Z. została ograniczona do współdecydowania o wszystkich istotnych sprawach dziecka. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że córka A. Z. jest "wspólnie zamieszkałym" dzieckiem skarżącego, w rozumieniu art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, która powinna być uwzględniona przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej. W świetle powyższego, miejscem zamieszkania małoletniej A. Z. Jest miejsce zamieszkania matki, której zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W takim stanie sprawy, wbrew twierdzeniom skarżącego, przebywanie dziecka w miejscu zamieszkania skarżącego, w ramach wykonywanej przez niego ograniczonej władzy rodzicielskiej, nie może być utożsamiane ze "wspólnym zamieszkiwaniem", o jakim mowa w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. Organ odwołując się zatem do wykładni funkcjonalnej przepisów art. 26 ust. 1 i 3 w związku z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu wskazał, iż rozstrzygając o wypłacie odprawy mieszkaniowej obowiązany jest stosować się do treści przepisów mających zastosowanie w sprawie, niemniej adekwatnie do stanu faktycznego występującego w dacie orzekania. Oznacza to, że wydanie decyzji o wypłacie żołnierzowi odprawy mieszkaniowej poprzedza ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, podczas którego ocenie podlega m.in. oświadczenie żołnierza o stanie rodzinnym na dzień przez niego wskazany, z uwzględnieniem okoliczności zaistniałych na dzień wydania rozstrzygnięcia. J. Z. wniósł skargę na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] lutego 2020r., nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej. Decyzji powyższej zarzucał naruszenie norm prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podnosił, iż ustawodawca w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, w treści przepisu art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, wyłącznie żołnierzowi ubiegającemu się o odprawę mieszkaniową przyznał uprawnienie do określenia daty, według której ma być ustalona ilość norm, stanowiących podstawę do wyliczenia odprawy mieszkaniowej. Jedynym warunkiem stawianym przez ustawodawcę w powołanym wyżej przepisie jest ustalenie przez żołnierza daty ustalenia stanu rodzinnego, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, a która to mieści się w okresie pełnienia przez uprawnionego zawodowej służby wojskowej. Żaden przepisu ustawy nie przyznaje Organowi legitymacji do dokonania weryfikacji wskazanego przez żołnierza we wniosku okresu, który ma stanowić podstawę do naliczenia należnych norm mieszkaniowych, stanowiących podstawę do naliczenia odprawy mieszkaniowej. Tymczasem, zarówno organ I Instancji, jak i Prezes AMW w zaskarżanej decyzji, dokonali ustalenia stanu rodzinnego żołnierza na dzień złożenia wniosku o naliczenie i wypłatę odprawy mieszkaniowej co w ocenie skarżącego stanowi ingerencję w ustawowe uprawnienia wynikające z art. 47 ust. 5 ustawy. Wskazując na powyższe uchybienia wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Prezes Agencji Mienia Wojskowego w [...] wnosił o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W ocenie Sądu skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu w całości. Przepisy art. 21 ust.1, art. 21 ust. 6, 23 ust. 1 pkt b i art. 23 ust. 9 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP stanowią, że odprawa mieszkaniowa jest jedną z przewidzianych tą ustawą form zaspokojenia przysługującego żołnierzowi, w tym żołnierzowi, który nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej, prawa do zakwaterowania. Tę oczywistą tezę potwierdza orzecznictwo sądowe. Np. w wyroku z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt II CSK 693/10 (lex nr 110285) Sąd Najwyższy stwierdził, że celem odprawy mieszkaniowej, jest udzielenie pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej. Chodzi więc niewątpliwie o zaspokojenie aktualnych potrzeb mieszkaniowych istniejących po zakończeniu służby (przejściu na emeryturę), co prowadzi do równie oczywistego wniosku, że te potrzeby mają być oceniane według stanu faktycznego zaistniałego po zakończeniu służby (przejściu na emeryturę), nie zaś według stanu faktycznego poprzedzającego to przejście. Według art. 26 ust. 3 tej ustawy, członkami rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej, są małżonek oraz wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego. Przepis art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy stanowi natomiast, że odprawę mieszkaniową oblicza się i wypłaca z uwzględnieniem m. in. maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1 oraz ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza. W ocenie Sądu, wbrew wykładni literalnej art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy określenie mówiące o "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza", należy interpretować w ten sposób, że ten dzień nie może być dniem dowolnie wskazanym przez żołnierza, przypadającym w jakimkolwiek momencie pełnienia służby, przed nabyciem prawa do odprawy mieszkaniowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17, dotyczącym odprawy mieszkaniowej, stwierdził m. in. "przyznanie przez organy i Sąd I instancji pierwszeństwa dyrektywom funkcjonalnym w rekonstruowaniu normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia (...) nie może być uznane za dowolne (...)". Naczelny Sąd Administracyjny podniósł m. in., że normę prawną rekonstruuje się z całokształtu obowiązujących przepisów, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda -mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M.Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 - 239). W takiej sprawie jak rozpatrywana nie można pominąć celu odprawy mieszkaniowej jaki jest udzielenie ze środków Skarbu Państwa pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej. To wszystko prowadzi do wniosku, że potrzeby mieszkaniowe winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, bowiem to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej. W ocenie Sądu żądanie skarżącego sprowadza się do domagania się zaspokojenia jego nieaktualnych potrzeb mieszkaniowych, (wtedy gdy pozostawał w związku małżeńskim), a nie potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby (jak stwierdził Sąd Najwyższy). Jego uwzględnienie nie tylko pozostawałoby w jaskrawej sprzeczności z celem instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, ale wręcz nosiłoby wszelkie cechy nadużycia prawa do odprawy. Pozostawałoby bowiem bez jakiegokolwiek związku z koniecznością zapewnienia - po odejściu ze służby w wojsku - potrzeb mieszkaniowych członkom rodziny tj. byłej żonie i córce, która ma miejsce zamieszkania przy matce. Z tych względów zarzuty skargi są nieuzasadnione i dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.