II SA/Wa 931/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco. Wnioskiem z [...] lutego 2024 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. (dalej: "skarżąca", "spółdzielnia") wystąpiła do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: "organ", "Prezes URE") w trybie art. 2 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") o udostępnienie następującej informacji publicznej: 1) wniosku przedsiębiorstwa energetycznego - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "[...] "), zawartego w piśmie z [...] sierpnia 2022 r., uzupełnionymi pismami: z [...] listopada 2022 r., z [...] stycznia 2023 r. oraz z [...] lutego 2023 r. w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla ciepła, ustalonej przez [...] (taryfa zatwierdzona decyzją Prezesa URE z [...] marca 2023 r. nr [...] ), 2) wniosku [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla ciepła, ustalonej przez [...] na kolejny okres, tj. po [...] kwietnia br. Pismem z [...] lutego 2024 r. organ wyznaczył skarżącej nowy termin udzielenia odpowiedzi na pkt 1 ww. wniosku - do [...] kwietnia 2024 r. oraz poinformował spółdzielnię - w kontekście pkt 2 tego wniosku - że od [...] stycznia 2024 r. toczy się postępowanie administracyjne o zatwierdzenie taryfy [...] , wobec czego dostęp do wniosku taryfowego oraz akt postępowania administracyjnego mają tylko strony tego postępowania. W piśmie z [...] marca 2024 r. spółdzielnia przedstawiła dodatkowe stanowisko - polemikę w niniejszej sprawie oraz wniosła o dopuszczenie na prawach strony do udziału w postępowaniu o zatwierdzenie taryfy dla ciepła [...] , wszczętego [...] stycznia 2024 r. Organ przekazał powyższy wniosek do Południowego Oddziału Terenowego Urzędu Regulacji Energetyki z siedzibą w K., który prowadzi ww. postępowanie administracyjne. Pismem, które wpłynęło do Prezesa URE [...] marca 2024 r., [...] oświadczył, iż nie wyraża zgody na udostępnienie wniosku z [...] sierpnia 2022 r. wraz z uzupełnieniami, ponieważ dokumenty te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, z wyłączeniem: pisma z [...] sierpnia 2022 r., oświadczenia z [...] sierpnia 2022 r., bilansu oraz rachunku zysków i strat na dzień [...] grudnia 2021 r., cennika "Gaz dla Biznesu" nr [...]. Przy piśmie organu z [...] kwietnia 2024 r. udostępniono spółdzielni ww. cztery dokumenty, które nie zostały w całości objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Jednocześnie decyzją z [...] kwietnia 2024 r. nr [...]Prezes URE, w oparciu o art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej przekazania wniosku [...] , zawartego w piśmie z [...] sierpnia 2022 r., uzupełnionego pismami: z [...] listopada 2022 r., z [...] stycznia 2023 r. i z [...] lutego 2023 r. w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla ciepła, ustalonej przez [...] (taryfa zatwierdzona decyzją Prezesa URE z [...] marca 2023 r. nr [...]), z wyłączeniem ww. czterech dokumentów. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że prawo dostępu do informacji publicznej nie jest bezwzględne i doznaje pewnych ograniczeń w zakresie oraz na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednym z nich jest ograniczenie ujęte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Analizując użyte w ww. przepisie pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, należy odwołać się do definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, zawartej w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r., poz. 1233; dalej: "u.z.n.k."). W myśl tego przepisu, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykłe zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Powyższe potwierdza wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z [...] czerwca 2015 r., sygn. akt [...], w którym stwierdzono, iż zgodnie z treścią art. 11 ust. 4 u.z.n.k., za tajemnicę przedsiębiorstwa uznać należy tylko takie informacje, które łącznie spełniają trzy przesłanki: są nieujawnione do wiadomości publicznej; posiadają wartość gospodarczą (np. informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne); przedsiębiorca podjął co do nich niezbędne działania w celu zachowania poufności. Wszystkie te elementy - w ocenie Prezesa URE - zostały przez [...] spełnione. Mianowicie informacje i dane, zastrzeżone z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są znane jedynie określonemu kręgowi osób, tj. pełnomocnikowi [...] , delegowanym pracownikom [...] oraz pracownikom Urzędu Regulacji Energetyki analizującym przekazany materiał. Nadto [...] , jako jedyny uprawniony podmiot, zawiadomił organ (pismem z [...] marca 2024 r.) o objęciu wniosku o zatwierdzenie taryfy dla ciepła wraz z uzupełnieniami tajemnicą przedsiębiorstwa, czym wypełnił ustawowy obowiązek w zakresie podjęcia działań mających na celu zachowanie tych dokumentów w poufności. Prezes URE w zaskarżonej decyzji wymienił dokumenty objęte przez [...] tajemnicą przedsiębiorstwa oraz wskazał podstawę prawną takiej kwalifikacji. Po przeanalizowaniu tych dokumentów, organ, powołując się obszernie na orzecznictwo sądów administracyjnych, a także poglądy doktryny, ocenił, że posiadają one niepodważalną wartość gospodarczą, bowiem zawierają szczegółowe informacje na temat kosztów prowadzenia działalności, jak i osiągniętych przychodów oraz planów w tym zakresie. Tym samym w sposób bezpośredni obrazują szczegóły działalności prowadzonej przez [...] . Informacje te mają realną wartość gospodarczą w relacjach z innymi (konkurencyjnymi) przedsiębiorstwami, a ich przekazanie i wykorzystanie przez inny podmiot wyrządzi szkodę [...] , jak też wpłynie na pozycję konkurencyjną tego podmiotu. Zestawienie przekazanych w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla ciepła danych pozwoliłoby innemu, konkurencyjnemu, podmiotowi na dokonanie systemowej i wszechstronnej analizy działalności [...] , tak pod kątem techniczno-ekonomiczno-finansowym, jak i organizacyjno-kadrowym, łącznie z przejęciem pracowników. W konkluzji Prezes URE stanął na stanowisku, iż dane, zgromadzone w dokumentach zastrzeżonych przez [...] , stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, a tym samym korzystają z ochrony, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. In fine decyzji organ podał osoby, które w toku niniejszego postępowania zajęły stanowisko sprawie. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi spółdzielni do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniesiono o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 oraz art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez nieuzasadnioną odmowę udostępnienia informacji publicznej; 2. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a wyrażające się w przeprowadzeniu postępowania w sposób, który sprowadza się do bezkrytycznego przyjęcia stanowiska przedsiębiorstwa energetycznego, że dane zawarte we wnioskach taryfowych stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i jako takie nie mogą być udostępniane, podczas gdy: a) dane, których Prezes URE nie udostępnił skarżącej, nie mają takiego charakteru; b) odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga skonkretyzowanego, zindywidualizowanego względem określonej informacji wykazania, iż ma ona charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonej decyzji to nie wynika w sposób mogący mieć walor przekonywania; c) skarżąca nie prowadzi żadnej działalności konkurencyjnej wobec [...] , a jako główny odbiorca ciepła z kotłowni ww. podmiotu, położonych w K. i w P., jest zainteresowana w uzyskaniu informacji zawartych we wnioskach taryfowych skutkujących zatwierdzaniem coraz to wyższych kosztów ponoszonych przez skarżącą jako odbiorcę ciepła, gdyż informacje te mogą posłużyć wykazaniu, że brak jest podstaw do zatwierdzania takich taryf, a jednocześnie sam Prezes URE nie ma możliwości organizacyjnych i technicznych, by informacje te weryfikować. W uzasadnieniu skargi spółdzielnia rozwinęła poszczególne zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę Prezes URE wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ także zawnioskował o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Natomiast art. 120 p.p.s.a. przewiduje, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, iż spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., Prezes URE - jako organ władzy publicznej - jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Z kolei wedle ugruntowanego orzecznictwa, wniosek przedsiębiorstwa energetycznego o zatwierdzenie taryfy dla ciepła obowiązującej w danym roku, przedstawiający koszty przyjmowane do kalkulacji cen i stawek opłat, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. (vide prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 49/16 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Spór między stronami postępowania sprowadza się do oceny, czy organ prawidłowo odmówił spółdzielni udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie tajemnicą przedsiębiorcy w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do treści ww. przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy w zasadzie pokrywa się zakresowo z tajemnicą przedsiębiorstwa, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Przyjmuje się też, iż ze stanem poufności mamy do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji. Informacją poufną jest zatem informacja, którą przedsiębiorca uważa za poufną i pragnie, by pozostała ona tajemnicą dla pewnego kręgu odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Wydaje się więc, że każda aktywność, która wskazuje, iż określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełnia też podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie. Mówiąc wprost, informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13; z 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13; z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1602/21 i z 17 października 2024 r., sygn. akt III OSK 4938/21). Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny - np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń oraz formalny - wola utajnienia danych informacji (vide wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 193/13). Zdaniem tutejszego Sądu, Prezes URE prawidłowo odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w części opisanej w zaskarżonej decyzji. Żądanie skarżącej o udostępnienie wniosku o zatwierdzenie taryfy dla ciepła [...] dotyczy danych źródłowych tego podmiotu (wolumeny zakupu i sprzedaży ciepła, poziomy mocy cieplnej, liczba odbiorców, baza kosztowa, klucze podziałowe) zarówno w zakresie planowanym, jak i wykonanym, na podstawie których dokonano kalkulacji cen i stawek opłat zawartych w taryfie dla ciepła. Tymczasem szczegółowe kalkulacje opłat są danymi mającymi szczególnie istotne znaczenie z punktu widzenia działalności [...] . Odnoszą się bowiem do sposobu kształtowania polityki cenowej ww. podmiotu. Nie ulega zatem wątpliwości, że objęte tajemnicą przedsiębiorcy dokumenty przedstawiają szczegóły działalności gospodarczej [...] , przez co stanowią realną wartość w relacjach konkurencyjnych z innymi przedsiębiorcami prowadzącymi tożsamą działalność (vide prawomocny wyrok tutejszego Sądu z 26 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 521/24). Odnotować także należy, iż powyższa ocena prawna, aprobująca stanowisko Prezesa URE przedstawione w zaskarżonej decyzji, jest także wynikiem zapoznania się składu orzekającego z obszernymi aktami nadesłanymi przez organ, a niepodlegającemu udostępnieniu (właśnie z tej przyczyny) skarżącej. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.