II OSK 1602/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt IV SAB/Po 52/21 w sprawie ze skargi M. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 maja 2021r., sygn. akt IV SAB/Po 52/21 w sprawie ze skargi M. P. (dalej zwanej skarżącą) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zobowiązał Wojewodę Wielkopolskiego do załatwienia wniosku skarżącej z 1 czerwca 2020 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 1), stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w załatwieniu ww. wniosku (pkt 2) i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 4), a także zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt 5). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 22 lutego 2021 r. skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę Wielkopolskiego, w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (znak [...]) domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1.500 zł, przyznania od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania i rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wskazała, że podaniem z czerwca 2020 r. wniosła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jej zdaniem niewydanie przez organ rozstrzygnięcia w terminie uchybia dyspozycji art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej k.p.a), a prowadzenie sprawy przez okres 8 miesięcy, prowadzi do wniosku, że przewlekłość ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodała, że w czasie oczekiwania na decyzję merytoryczną pozbawiona jest możliwości korzystania z pełni praw przysługujących osobie posiadającej zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, np. wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy. Dlatego też przewlekłość organu w załatwieniu sprawy, daje jej prawo do ubiegania się o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 1500 zł (250 zł za każdy miesiąc zwłoki), która to kwota nie przekracza połowy kwoty wynikającej z art. 154 § 6, w zw. z 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) i będzie stanowić formę rekompensaty. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie względnie o jej oddalenie. Wskazał w szczególności, że stan faktyczny sprawy oraz okoliczności uniemożliwiające wydanie decyzji w ustawowym terminie powodują, że przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie nie ma charakteru kwalifikowanego w postaci rażącego naruszenia prawa. Ponadto brak było podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Zaznaczył także, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na wstępie stwierdził, że skarżąca wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., gdyż w dniu 12 lutego 2021 r. wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Następnie wyjaśnił pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" i uznał, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia i nie zostało zakończone w ustawowym terminie. Wskazał, że skarżąca wnioskiem z dnia 1 czerwca 2020 r. (doręczonym w dniu 3 czerwca 2020 r.) wystąpiła do Wojewody Wielkopolskiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a pismem z dnia 11 lutego 2021 r. (doręczonym w dniu 12 lutego 2021 r.) złożyła ponaglenie. W dniu 19 lutego 2021 r. skarżąca została wezwana do przybycia do delegatury Urzędu w [...] i złożenia odcisków linii papilarnych i innych braków formalnych. Następnie pismem z dnia 22 lutego 2021 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd zauważył, że gromadzenie materiału dowodowego organ rozpoczął dopiero po upływie prawie 9 miesięcy od otrzymania wniosku, wzywając skarżącą do jego uzupełnienia w dniu 11 lutego 2021 r. Nastąpiło to po wniesieniu ponaglenia przez skarżącą. Organ nie wskazał skarżącej wcześniej żadnego terminu do załatwienia sprawy, ani nie wskazał przyczyn uniemożliwiających rozpoznanie wniosku w terminie z art. 35 k.p.a. W ocenie Sądu niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności realnie zmierzającej do zakończenia postępowania. W oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Podkreślił, że w niniejszej sprawie przekroczenia organu są jasne i niezaprzeczalne, gdyż zakładając hipotetycznie, że sprawa jest szczególnie skomplikowana i powinna zostać załatwiona w ciągu 2 miesięcy, to aktualnie organ przekroczył ten termin prawie pięciokrotnie. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, w opinii Sądu I instancji, organ swej przewlekłości nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów, czy też środków spowodowanych dużą liczbą spraw czy też brakiem środków pieniężnych. Dla zasadności skargi na przewlekłość nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty w ustawowym terminie. Ma jednak znaczenie przy ocenie, czy przewlekłość miała charakter rażący. W tym kontekście Sąd podał, że sytuacja, w której strona czeka bezowocnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej oczywiście nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Takie zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z tych względów Sąd I instancji uznał, że przewlekłość postępowania organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się rażąco przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu I instancji w realiach tej konkretnej sprawy żądanie przyznania sumy pieniężnej skarżącej nie jest usprawiedliwione. W świetle okoliczności sprawy należało mieć bowiem na uwadze, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże skarżąca nie wykazała żadnych konkretnych i wymiernych szkód i krzywd, które spowodowała stwierdzona przewlekłość postępowania. Podkreślił, że pomimo pewnych ograniczeń skarżąca mogła w okresie objętym przewlekłością postępowania legalnie przebywać i pracować na terenie RP. Na koniec Sąd stwierdził, że mając na uwadze całokształt sprawy zobowiązał Wojewodę do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 1 czerwca 2020 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 14 dni, od dnia otrzymania akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Wojewoda Wielkopolski wniósł skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku, zaskarżając go w części, to jest w zakresie punktu 3 (rażące naruszenie prawa). Sądowi I instancji zarzucił naruszenie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy przewlekłość wynikała z przyczyn obiektywnych, a nie ze złej woli i celowego działania organu, zaś postępowanie zakończone zostało 25 maja 2021 r. W świetle powyższego pełnomocnik organu wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Oświadczył również, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że przewlekłość postępowania organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wynikała ona z przyczyn obiektywnych, a nie złej woli i celowego działania organu. Odnosząc się do samej treści zarzutu kasacyjnego należy wskazać, że przepis art. 149 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), określa on kompetencje sądów I instancji w fazie orzekania. Przepis tego typu zasadniczo nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, chyba, że skarżący kasacyjnie kwestionuje np.: prawidłowość dokonanej przez sąd I instancji wykładni takiego przepisu. Tym samym dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. należy go powiązać z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - w ocenie skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt 1217/20, LEX nr 3054512). W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ocenę Sądu I instancji, iż stwierdzona przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Oczywistym jest, że dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie terminów załatwienia sprawy, gdyż musi być ono znaczne, ale też pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA z: 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2916/18, LEX nr 2616948; 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19, LEX nr 2721436; 18 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 533/19, LEX nr 2720394). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość działania organu administracji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania wymaganych czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma charakter rażący, nie można poprzestać na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania danej sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18, LEX nr 2687200; z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, LEX nr 2689402). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). Tym samym stwierdzić należy, że przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę przewlekłość organu (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1514/14). Co do zasady zgodzić należy się przy tym z poglądem, że przyczyny przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, dotyczące niewystarczającej w ocenie organu obsady personalnej w stosunku do ilości prowadzonych spraw, nie mogą być postrzegane jako "przyczyny niezależne od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1471/18). W niniejszej sprawie wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę został złożony do Wojewody Wielkopolskiego w dniu 3 czerwca 2020r. Następnie pismem z dnia 11 lutego 2021 r., a więc po upływie 8 miesięcy, nie mając żadnej odpowiedzi organu, skarżąca wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Wówczas to dopiero Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia 19 lutego 2021r. wezwał skarżącą do uzupełnienia złożonego wniosku. Była to pierwsza czynność jaką podjął organ w ramach prowadzonego postępowania. Takiego zachowania organu nie może tłumaczyć zwiększenie ilości rozpoznawanych spraw, czy też braki kadrowe. Rolą organu administracji publicznej jest takie zorganizowanie pracy, aby możliwe było rozpoznanie składanych wniosków z zachowaniem ustawowych terminów. Nadto skarżący kasacyjnie organ poza ogólnymi twierdzeniami dotyczącymi zwiększenia ilości rozpoznawanych spraw, nie wskazał konkretnych faktów, które potwierdzałyby tę okoliczność, jak również nie wskazał jakie podjął czynności mające na celu naprawę zaistniałego stanu rzeczy. W skardze kasacyjnej, a wcześniej także w odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski zwrócił uwagę, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, że wzrost określonej kategorii spraw i związane z tym problemy organizacyjne organu administracji publicznej mogą mieć wpływ na ocenę charakteru stwierdzonej przewlekłości postępowania. Niemniej należy mieć na uwadze, że ocena czy przewlekłość postępowania wiąże się z rażącym naruszeniem prawa powinna być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy rozpatrywanej indywidualnie. Podzielając stanowisko organu w tym zakresie nie można jednak tracić z pola widzenia, że okoliczności, na które powołuje się organ, nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przekroczenie terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. było w rozpoznawanej sprawie na tyle znaczące, a zachowanie organu lekceważące prawa strony niczym nie uzasadnione, że zasadnym było orzeczenie przez Sąd I instancji, iż stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na uwadze należy bowiem mieć, że organ od dnia złożenia przez skarżącą wniosku przez okres ponad ośmiu miesięcy nie podejmował jakiejkolwiek czynności zmierzającej do wyjaśnienia sprawy, jak również nie informował skarżącej o przyczynach niezałatwienia sprawy oraz przewidywanym terminie jej zakończenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzone okoliczności sprawy były wystarczające do orzeczenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.