II OSK 533/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt III SAB/Wr 88/18 w sprawie ze skargi M. S. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz M. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 88/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi M. S. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. art. 149 §1 pkt 1 i 3, § 1a, § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej – p.p.s.a.) w pkt I stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; w pkt II zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt III stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt IV przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2 000 złotych; w pkt V zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Dolnośląski, zaskarżając wyrok w całości. I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1. poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w sprawie niniejszej bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 2. poprzez błędną wykładnię art. 149 § 2 ppsa, gdyż zasądzona kwota 2000 zł w sposób oczywisty nie jest adekwatna w kontekście zaistniałych w niniejszej sprawie okoliczności, przy czym Sąd I instancji nie rozważył prawidłowo całości zasadności takich żądań finansowych strony w kontekście rzeczywistych działań organu administracji państwowej oraz nie uzasadnił dokładnie i wnikliwe swoje stanowisko zajęte w tej sprawie; II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 35 § 2, art. 58, art. 59 i art. 64 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że organ administracji dopuścił się rażącej bezczynności w rozpatrywaniu wniosku M. S., podczas gdy w niniejszej sprawie koniecznym było uzyskanie dodatkowych informacji od Komendanta Wojewódzkiego we Wrocławiu Szefa Delegatury Bezpieczeństwa Wewnętrznego we Wrocławiu oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziały Straży Granicznej w K. w zakresie czy wjazd i pobyt cudzoziemca nie stanowi zagrożenia obronności lub bezpieczeństwa Państwa lub porządku publicznego, bez których przedmiotowy wniosek nie mógł być rozpoznany oraz niniejsza sprawa miała skomplikowany charakter. W skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzuty zawarte w petitum skargi kasacyjnej nie zostały sformułowane adekwatnie do treści zaskarżonego wyroku, bowiem dotyczą "bezczynności" podczas gdy Sąd Wojewódzki stwierdził w niniejszej sprawie przewlekłość postępowania. Uwzględniając uzasadnienie skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że podane w podstawie kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego odnoszą się do oceny Sądu Wojewódzkiego w zakresie przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ z wniosku skarżącego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził w wyroku, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie zaznaczono, że w rozpatrywanej sprawie ocenie podlegało zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a., z uwzględnieniem zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady wynikającej z art. 12 k.p.a. Precyzując pojęcie przewlekłości Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że obejmuje ono opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działalnie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Wskazał też, że przewlekłość zachodzi wówczas, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Sąd Wojewódzki przypomniał również, że stosowanie do art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia. Dla porządku należy wskazać, że według definicji zawartej w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (w brzmieniu nadanym nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego Dz. U. z 2017 r., poz. 935, obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.) przewlekłość występuje wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Sąd Wojewódzki kierując się właściwym rozumieniem pojęcia przewlekłości postępowania stwierdził prawidłowo, że w przedmiotowej sprawie postępowanie prowadzone było z naruszeniem terminów i wymogów wynikających z art. 35, art. 36 oraz art. 6, 7, 8, 9, 10 i 12 k.p.a., co uzasadniało stwierdzenie w efekcie rażącego naruszenia prawa. Sąd Wojewódzki odnosząc się do przewidzianego w art. 149 § 1a p.p.s.a. pojęcia rażącego naruszenia prawa wyjaśnił, że występuje ono w przypadkach, gdy przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli terminów wyznaczonych na załatwienie sprawy jest znaczne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zaznaczyć warto, że kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określonego jako zwykłe naruszenie. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W orzecznictwie wskazano, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2019 r. II OSK 20/19). W rozpatrywanej sprawie zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, który oceniając przebieg postępowania na podstawie analizy akt nie znalazł usprawiedliwienia dla tak długotrwałego prowadzenia postępowania. Odnosząc się do zarzutów i zawartej w skardze kasacyjnej argumentacji przytoczonej na ich poparcie podkreślić trzeba, że zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z treści art. 35 § 3 k.p.a. wynika natomiast, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Brzmienie tego przepisu oznacza, że ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia uzgodnień z innymi organami może uwolnić organ od zarzutu bezczynności (przewlekłości), nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 35 k.p.a., ale tylko w sytuacji, jeżeli organ wykaże się określoną aktywnością w zakresie tych uzgodnień. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki przedstawił wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz działania podejmowane przez organ w toku całego postępowania. W skardze kasacyjnej nie podważono ustaleń faktycznych stanowiących podstawę oceny Sądu co do zaistniałej w sprawie przewlekłości postępowania. Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego z 18 kwietnia 2018 r. nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie. Po otrzymaniu, organ nie podjął czynności mających na celu załatwienie wniosku skarżącego (nadanie sprawie biegu). Dopiero wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spowodowało reakcję organu, który pismem z 17 sierpnia 2018 r. wezwał skarżącego o uzupełnienie braków formalnych wniosku oraz do osobistego stawiennictwa w Urzędzie. Należy podkreślić, że od wpływu wniosku do daty pierwszej czynności, jaką podjął Wojewoda w sprawie skarżącego, upłynęło zatem 4 miesiące, a następnie - wniosek ten nadal nie został rozstrzygnięty i bezspornym jest, że sytuacja taka trwała także w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji. Należy więc podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że wynikający z akt sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. W okolicznościach sprawy nie ma podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Dokonana w zaskarżonym wyroku ocena, że prowadząc postępowanie przewlekle organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa jest pochodną czasu trwania postępowania i wbrew stanowisku prezentowanemu przez autora skargi kasacyjnej braku wykazania powodów ten okres usprawiedliwiających. Oba czynniki, wynikające z niekwestionowanych ustaleń faktycznych uzasadniają stanowisko Sądu Wojewódzkiego. Podkreślić należy, że jakąkolwiek reakcję organu, wywołało dopiero wniesienie skargi do Sądu Wojewódzkiego. Ponadto należy wskazać, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a. Wojewoda Dolnośląski nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono przekonujących argumentów przeciwko zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku ocenie postawy organu jako rażąco naruszającej prawo. Tak znacznego przekroczenia terminów załatwienia sprawy, z jakim mamy do czynienia w rozpoznawanym przypadku, z pewnością nie mogą usprawiedliwiać takie okoliczności, jak zwiększająca się liczba wniosków cudzoziemców o udzielnie zgody na pobyt czasowy i pracę, czy problemy kadrowe i lokalowe organu, na co powołuje się autor skargi kasacyjnej. To na organie administracji publicznej ciąży odpowiedzialność za zorganizowanie i zapewnienie warunków (także lokalowych i kadrowych) pozwalających na sprawne, terminowe załatwienie wpływających do niego spraw i skutków zaniedbań w tym zakresie nie można przerzucać na stronę. Ponadto w skardze kasacyjnej nietrafnie podniesiono argument, że "wszelkie sprawy związane z udzielaniem zgody cudzoziemcom na pobyt czasowy oraz sprawy związane z legalizacją pobytu cudzoziemców na terenie Rzeczypospolitej Polskiej mają charakter bardzo skomplikowany". Należy bowiem przyjąć, że gdyby taki stan występował, to niewątpliwie obowiązywałyby w tych sprawach regulacje szczególne co do terminu ich załatwienia. Jednak ustawodawca takich rozwiązań nie wprowadził. W niniejszej sprawie skomplikowany jej charakter nie mógł stanowić wytłumaczenia dla zaistniałej zwłoki, gdyż organ przez 4 miesiące nie przystąpił nawet do formalnej, wstępnej kontroli wniosku. Co ważne nie uczynił tego mimo wpływu ponaglenia i nie udzielił stronie informacji co do przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. W takich okolicznościach sprawy Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach było rażące i w oczywisty sposób podważyło zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie jest również zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 § 2 poprzez brak uzasadnienia orzeczenia o zasądzeniu na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej w wysokości 2000 zł. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił bowiem, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec mający ograniczoną swobodę poruszania się, musi się zmagać nie posiadając stosownego zezwolenia na terytorium obcego państwa. Ponadto Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył, że zasądzona kwota powinna stanowić rekompensatę dla strony w związku z naruszeniem jej praw do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, ale też służyć ma zdyscyplinowaniu organu. Należy zwrócić uwagę, że zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zgłoszonego żądania, zatem nie można przyjąć, że Sąd ten działał niezgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. Z tych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.