I OSK 1471/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 567/17 w sprawie ze skargi W. R., W. S., M.R. (córki J.), L. K., M. R. (córki M.), H. S., M.R. (córki K.), M. R. i N. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz W. R., W. S., M. R. (córki J.), L. K., M. R. (córki M.), H. S., M. R. (córki K.), M. R. i N. B. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 567/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. R., W. S., M.R. (córki J.), L. K. M. R. (córki M.), H. S., M. R. (córki K.), M. R. i N. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji, w punkcie pierwszym zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych – Nadleśnictwo Ł. od decyzji Wojewody . z dnia [..] sierpnia 2016 r. nr [..] – w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim wymierzył Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 11 września 2017 r. W. R., W. S., M.R. (córka J.), L.K., M.R. (córka M.), H. S., M. R. (córka K.), M. R. i N.B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie dotyczącej rozpatrzenia złożonego przez Skarb Państwa-Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [..] odwołania od decyzji Wojewody [..] z dnia ..[.] sierpnia 2016 r. nr [..] którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [..] z dnia [.]. stycznia 2016 r. nr [..] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [..] lipca 1954 r. znak: [..], przejmującego na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone w gromadzie K., gmina U. powiat [..], w części dotyczącej J.R. W odpowiedzi na skargę, organ wskazał, że w urzędzie sprawy są rozpoznawane według kolejności wpływu. Zdaniem Ministra, obiektywnie uzasadnione przedłużenie terminu rozpoznania odwołania Skarbu Państwa – Nadleśnictwa Ł., przy jednoczesnym informowaniu stron o przyczynach zwłoki i wskazywaniu nowego terminu rozpoznania sprawy, czyni zarzuty skargi niezasadnymi. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że odwołanie Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa Ł. od decyzji Wojewody [..] z dnia [..] sierpnia 2016 r. nie zostało dotychczas rozpoznane, a skarga zasługuje na uwzględnienie. W okolicznościach sprawy należało uznać, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Sąd stwierdził, że przewlekłość prowadzonego przez Ministra postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, powody, dla których Minister nie podjął działań w sprawie, przedstawione w odpowiedzi na skargę, nie są wystarczającym usprawiedliwieniem dla tak długiego oczekiwania na rozpatrzenie odwołania (ponad rok i cztery miesiące). W ocenie Sądu, powołana przez organ okoliczność, powodująca brak możliwości rozpatrzenia odwołania nie tylko w ustawowym terminie (miesiąca od dnia otrzymania odwołania), ale również w terminach wyznaczanych kolejno przez sam organ, nie usprawiedliwia naruszenia zasady szybkości postępowania. Rozpoznawanie sprawy w postępowaniu odwoławczym przez ponad rok i cztery miesiące oznacza znaczne przekroczenie terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 35 § 3 in fine k.p.a. Trudności organizacyjno-techniczne, na które organ wskazał w odpowiedzi na skargę, wynikające z ilości prowadzonych postępowań odwoławczych, nie stanowią okoliczności, na które organ administracji publicznej nie ma wpływu. W ocenie Sądu, kolejne przedłużanie postępowania odwoławczego na tej podstawie nie było zasadne. Zarówno z akt administracyjnych sprawy, jak i z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby w sprawie koniecznym było przeprowadzenie jakiegokolwiek dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu, sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są okolicznościami zwalniającymi organ od terminowego załatwiania spraw. Wskazaną przez organ przyczyną nierozpoznania odwołania nie jest skomplikowany charakter sprawy, czy konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a wyłącznie duża liczba spraw, które organ rozpoznać musi w kolejności wpływu. Są to okoliczności leżące wyłącznie po stronie organu. W ocenie Sądu, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, na organie ciąży obowiązek takiej organizacji pracy, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. Nie stanowi działania odpowiadającego zasadzie praworządności takie postępowanie organu, które nie zmierza do możliwie szybkiego załatwienia sprawy, a prowadzi jedynie do przedłużania postępowania. Brak przeszkód prawnych do końcowego załatwienia sprawy i niewydanie rozstrzygnięcia – mimo upływu ustawowych terminów – prowadzi w konsekwencji do uniemożliwienia stronie dochodzenia jej praw. Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdził, że przewlekłości Ministra należy w niniejszej sprawie przypisać charakter rażącego naruszenia przepisu art. 6 i art. 12 k.p.a. Sąd, mając na uwadze okoliczności sprawy, uznał, że zasadne jest wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000 zł, co stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco – restrykcyjnym, mający na celu zmobilizowanie organu do szybkiego załatwienia sprawy. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 K.p.a. wyrażające się w stwierdzeniu, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania na skutek nieuwzględnienia faktu, że zwłoka w załatwieniu sprawy była spowodowana przyczynami niezależnymi od organu, których nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem Sąd do uwzględnienia skargi i stwierdzenia, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się przewlekłości, 2. art. 149 § 1 a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 K.p.a. wyrażające się w stwierdzeniu, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa na skutek nieuwzględnienia faktu, że zwłoka w załatwieniu sprawy była spowodowana przyczynami niezależnymi od organu, tym samym nie była celowym działaniem ukierunkowanym na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem Sąd do stwierdzenia, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się kwalifikowanej przewlekłości ( z rażącym naruszeniem prawa), 3. art. 149 § 2 K.p.a. w zw. z art. 35 § 5 K.p.a. oraz art. 36 § 1 K.p.a. i art. 36 § 2 K.p.a. poprzez wymierzenie środka o charakterze dyscyplinująco – restrykcyjnym, podczas gdy zwłoka w wydaniu decyzji była spowodowana przyczynami niezależnymi od organu, tym samym nie była celowym działaniem ukierunkowanym na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem Sąd do bezzasadnego wymierzenia Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywny, mimo że nie było do tego podstaw, 4. art. 141 § 4 p.p.s.a.: a) poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia orzeczenia, polegającą na podaniu kryteriów, które sąd ma obowiązek zbadania przy rozpoznawaniu sprawy dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, a jednocześnie stwierdzenie dopuszczenia się przez organ przewlekłego rozpoznania odwołania z uwagi na zupełnie inne przesłanki, niebędące przesłankami przewlekłości organu, b) także poprzez niewyjaśnienie motywów wymierzenia grzywny – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem Sąd do bezzasadnego uwzględnienia skargi i stwierdzenia, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się kwalifikowanej przewlekłości (z rażącym naruszeniem prawa) oraz bezzasadnego wymierzenia Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywny przy jednoczesnym uniemożliwieniu kontroli instancyjnej orzeczenia. W konsekwencji, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które jednak nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz solidarnie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) i nie dostrzegł przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego artykułu. Zarzuty sformułowane w punktach 1-3. skargi kasacyjnej zostaną rozpoznane łącznie. Ich istota sprowadza się, według skarżącej kasacyjnie, do przyjęcia przez Sąd I instancji, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania o charakterze rażącym na skutek nieuwzględnienia faktu, że zwłoka była spowodowana przyczynami niezależnymi od organu, tym samym nie były to działania celowe, a okresu tego nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy. W zarzutach tych skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje wyroku Sądu I instancji w zakresie ustalenia, że w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania, a nie bezczynność organu. Dopiero w uzasadnieniu do zarzutu zawartego w punkcie czwartym pojawia się takie stanowisko, przy czym zauważyć należy, że w punkcie tym postawiono Sądowi zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jest to przepis określający warunki formalne, którym winno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Za pomocą tego przepisu nie jest możliwe kwestionowanie poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, czy też wykładni lub zastosowania podstaw prawnych orzekania (materialnych lub formalnych). W takich przypadkach, wymagane jest oparcie zarzutu na innej podstawie prawnej aniżeli art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten bowiem odnosi się do czynności sporządzenia pisemnego uzasadnienia wyroku, co jest czynnością następczą w stosunku do samego orzekania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach sformułowanych podstaw. Oznacza to, iż jeśli nie został podniesiony zarzut naruszenia przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, iż w sprawie ma miejsce bezczynność organu zamiast przewlekłego prowadzenia postępowania, to Naczelny Sąd Administracyjny jest związany tak zakreślonymi granicami skargi kasacyjnej. Samo kwestionowanie wystąpienia stanu przewlekłości prowadzenia postępowania nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przyjęcie, że miał miejsce stan bezczynności organu (przy założeniu, że zostałyby spełnione przesłanki prawne). Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, bez względu na własną ocenę skargi wniesionej na przewlekłe prowadzenie postępowania i sensu tej skargi, wynikającego z treści uzasadnienia, prowadził postępowanie w oparciu o podstawy i granice wyznaczone skargą kasacyjną. Przepisy art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., jako przepisy ogólne, które mają charakter wynikowy, określają kompetencje sądów pierwszej instancji w fazie orzekania i mogą stanowić podstawę kasacyjną jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procesowymi, przy czym – dla skuteczności zarzutu naruszenia tego rodzaju przepisów – zarzut naruszenia tych innych przepisów postępowania musiałby być zarzutem skutecznym. Artykuł 149 § 1 pkt 3 stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei art. 149 § 1a stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. I tak też - zgodnie z treścią tych przepisów - orzekł Sąd I instancji. Zarzuty naruszenia tych przepisów powiązane zostały z naruszeniem przepisów art. 36 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 35 § 5 k.p.a. Art. 36 § 1 i 2 k.p.a. przewiduje obowiązek informacyjny organu w przypadkach przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Z kolei art. 35 § 5 k.p.a. wskazuje na terminy i okoliczności, których nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy. Art. 35 § 5 k.p.a. stanowi, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenia poczynione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zasługują na aprobatę. Słusznie bowiem Sąd I instancji przyjął, że w przedmiotowej sprawie zaistniała podstawa do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Jak zasadnie uznał Sąd I instancji, w sprawie nie zachodziły przesłanki implikujące konieczność przedłużenia postępowania, gdyż nie była ona skomplikowana i nie zachodziła potrzeba rozpatrywania wniosków procesowych zgłaszanych przez stronę. Po otrzymaniu odwołania organ nie był w stanie załatwić go przez okres roku i czterech miesięcy ze względu na zbyt duży wpływ spraw w stosunku do obsady kadrowej. Informował o tym strony w trybie art. 36 k.p.a. Nie sposób się zgodzić z uzasadnieniem skargi kasacyjnej, że informacja udzielona skarżącemu o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z uwagi na trudności organizacyjne wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej organu, obiektywnie uzasadniała przedłużenie załatwienia odwołania. Realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają organu trudności obiektywne jak na przykład brak etatów, trudności lokalowe lub nawet brak środków pieniężnych. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że wskazywane przez organ przyczyny przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, dotyczące niewystarczającej (w ocenie organu) obsady personalnej w stosunku do ilości prowadzonych spraw, nie mogą być postrzegane jako "przyczyny niezależne od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Przepis ten dotyczy bowiem obiektywnych zdarzeń zewnętrznych i niezależnych od organu. Jako przykłady takich zdarzeń w doktrynie i orzecznictwie podaje się działania sił przyrody oraz działania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r., II OSK 521/16). Zatem z przewlekłością postępowania będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy wprawdzie minął termin do załatwienia sprawy (czy to wynikający z art. 35 k.p.a., czy też wskazany przez organ w trybie art. 36 k.p.a.), lecz dotychczasowe postępowanie jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, mnożenie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy bądź czynności pozorne. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania oznacza takie działanie organu (opieszałe, niesprawne, nieskuteczne, pozorne), które nie prowadzi do niezwłocznego załatwienia sprawy lub w terminach prawem przewidzianych, jak również nieuzasadnione przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał dokładnego i rzeczowego wyjaśnienia sprawy, przyjmując, że zarzucana przewlekłość postępowania miała miejsce, jak również wskazał on dlaczego uznał, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Analizując kwestię wymierzenia grzywny, stwierdzić trzeba, że z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 2 P.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania. Tym samym bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 3253/17, 10 października 2018 r. sygn. akt II OSK 721/18, 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II FSK 3646/14, 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 237/15 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że taka sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Nierozpoznanie odwołania strony przez okres jednego roku i 4 miesięcy stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 § 3 k.p.a. przewidującym w postępowaniu odwoławczym miesięczny termin do załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie wskazał przy tym, na żadne takie okoliczności, które usprawiedliwiałyby zwłokę w rozpoznaniu sprawy, w jakiej się znalazł. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że obciążenie organu dużą ilością spraw, przy braku wystarczającej obsady kadrowej, nie zwalnia organu z zarzutu pozostawania w bezczynności, czy przewlekłości, gdyż są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości i związane są z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 6 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1538/14, 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1681/15, 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3086/15, 12 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 870/17). Tym bardziej nie można usprawiedliwiać takiej wielokrotności w uchybieniu ustawowego terminu do rozpoznania odwołania. Wymierzenie grzywny przez WSA zostało dokonane sposób prawidłowy i znajduje uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Artykuł 149 § 2 p.p.s.a. stanowiący, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, jest przepisem ogólnym, określającym kompetencje sądów pierwszej instancji w fazie orzekania. Podkreślić w tym miejscu należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny zasądzanej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu, o czym świadczy użycie czasownika "może", przy czym możliwość jego podjęcia istnieje jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę orzeczenia grzywny. Natomiast w przypadku skorzystania przez sąd z tej instytucji, wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość grzywny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzeczona grzywna jest właściwa w stosunku do zaistniałej przewlekłości. Przy czym grzywna sama w sobie ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny. W realiach przedmiotowej sprawy, nie sposób odmówić słuszności jej wymierzenia i jest ona adekwatna do stwierdzonego stanu faktycznego. Nadto Sąd I instancji wyjaśnił w sposób wystarczający podstawy do uznania, że w sprawie doszło do przewlekłości, jak też, że zasadne było wymierzenie organowi grzywny, wskazując także cele, jakie ma spełniać możliwość nałożenia na organ grzywny. Prawidłowo zatem Sąd I instancji zastosował normę wynikającą z art. 149 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego w punkcie czwartym wskazać należy, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia wyroku. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności pisemnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych wymienionych w tym przepisie warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie, nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Choć uzasadnienie w zakresie subsumpcji (tj. wskazania podstawy prawnej i wyjaśnienia jej zastosowania) nie jest rozbudowane, to odpowiada warunkom formalnym wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Bez względu na ocenę wystąpienia w sprawie stanu przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu, na co Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę powyżej, a co miało wpływ na posługiwanie się tymi pojęciami w uzasadnieniu wyroku, w obu przypadkach skutek dla samego postępowania i jego stron jest taki sam. Wypada także dostrzec, iż ustawodawca ustanowił taką samą regulację prawną w zakresie skutków prawnych przewlekłego prowadzenia postępowania oraz bezczynności organu w toku postępowania administracyjnego. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Biorąc pod uwagę powyższe, uznać należało, iż skarga kasacyjna, jako bezpodstawna, winna zostać oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 2 p.p.s.a.