II SA/Wa 937/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi D.P. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Komendant Wojewódzki Policji w W. postanowieniem Nr [...] z [...] sierpnia 2014 r., na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "kpa", po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r., odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, że D. P. w latach 1994-2009 pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 0,5% podstawy za każdy rok służby, tj. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). W uzasadnieniu podał, że po przeanalizowaniu przebiegu służby oraz dokumentów znajdujących się w aktach osobowych D. P. nie stwierdzono, że za okres służby od 1994 r. do 2009 r. brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o udziale jego w czynnościach uprawniających do podwyższenia emerytury. Na skutek zażalenia na powyższe postanowienie, Komendant Główny Policji postanowieniem Nr [...] z [...] września 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując m. in. na niekompletność przeprowadzonego postępowania i wydanego rozstrzygnięcia. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w W. po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego w sprawie postanowieniem Nr [...] z [...] lutego 2015 r. odmówił D. P. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury wynikających z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667, z późn. zm.) w związku z 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej za okres od dnia 20 grudnia 1991 r. do dnia 26 lutego 2009 r., zaznaczając brak podstaw do wydania wnioskodawcy żądanego zaświadczenia. Komendant Główny Policji postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia D. P., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu wyjaśniającym, pozostających w dyspozycji Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w W., Archiwum tejże jednostki oraz znajdujących się w archiwalnych aktach osobowych dotyczących D. P., a także na podstawie informacji uzyskanych z [...] w [...] i Komendy Miejskiej Policji w J. należy jednoznacznie stwierdzić, iż nie odnaleziono dokumentacji umożliwiającej wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez policjanta służby w okresie od dnia [...] grudnia 1991 r. do dnia [...] lutego 2009 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Organ podniósł także, że praca policjanta w swym przeważającym okresie była wykonywana w warunkach konspiracji. Zakres natomiast zadań policjanta wykonującego zadania z zakresu obserwacji i eksploatacji środków techniki operacyjnej oparty jest na podstawowej zasadzie zachowania konspiracji pracy operacyjnej, co wyklucza możliwość występowania warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu funkcjonariuszy wykonujących obowiązki służbowe w tym zakresie. Dalej organ uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 kpa, gdyż organ I instancji podjął czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaś niezałatwienie jej zgodnie z oczekiwaniami wnioskodawcy nie świadczy o naruszeniu sprawy. Organ odnosząc się do pism Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia KGP oraz Dyrektora Biura Prawnego z lutego 2009 r. przywołanych w zażaleniu stwierdził, że ich treść w żaden sposób nie stoi w sprzeczności z uzasadnieniem wydanego postanowienia, natomiast z całą pewnością nie można z nich wywieść, iż "wyłącznie bezsporne udowodnienie, że zagrożenie w służbie nie występowały, mogą stanowić podstawę do odmowy wydania zaświadczenia". Organ dodał, że nie jest słuszne stanowisko D. P., że uzyskiwanie przez niego urlopu dodatkowego z tytułu pracy w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia winno skutkować następnie uzyskaniem przez niego zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Koniecznym jest wskazanie, że ustawodawca przewidział inne kryteria dla przyznania wskazanego urlopu dodatkowego, inne zaś dla uzyskania omawianego zaświadczenia, natomiast pojęcie "warunki szczególnie uciążliwe lub szkodliwe dla zdrowia" nie jest z całą pewnością tożsame z pojęciem "warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Reasumując organ stwierdził, że brak potwierdzenia przez jednostki i komórki organizacyjne, w których policjant pełnił służbę udziału w czynnościach, o których mowa w §4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. sprawia, że Komendant Wojewódzki Policji w W. nie był władny do wydania zaświadczenia o potwierdzeniu faktów niewynikających wprost z posiadanej dokumentacji. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. P. zarzucił mu naruszenie: 1. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13, poprzez bezzasadne dalsze przyjmowanie wymogu skutkowości wystąpienia zagrożenia bezpośredniego dla zdrowia i życia funkcjonariusza; 2. art. 15 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r., poprzez niewłaściwą wykładnię i wyjście poza zakres stosowanego prawa; 3. art. 32 Konstytucji, poprzez pominięcie wytycznych Komendy Głównej Policji, w tym również wadliwe zastosowanie orzeczeń sądowoadministracyjnych, które nie uwzględniły wyroku Trybunału Konstytucyjnego; 4. prawa procesowego, tj: - art. 219 kpa, poprzez wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, tymczasem gdy z ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych wynikało, że zaświadczenie należało wydać, w oparciu o istniejącą dokumentację, rejestry i inną wiedzę organu; - art. 64 i 7 kpa, poprzez niezasadne zażądanie doprecyzowania przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia; - art. 218 § 1 kpa w zw. art. 107 § 3 kpa, poprzez sporządzenie nienależytego i błędnego uzasadnienia postanowienia; - art. 218 § 2 kpa, poprzez przekroczenie uprawnień organu w zakresie oceny sprawy i dokumentacji dowodowej, w tym dokumentów znajdujących się w jego dyspozycji; - art. 7 kpa, polegające na braku wszechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie o uchylenie także poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał w szczególności, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia jest specyficznym postępowaniem administracyjnym. Postępowanie to potwierdza tylko pewne fakty, a nie rozstrzyga o przedmiocie sprawy. Nie znaczy to jednak, że organ nie może podejmować działań z urzędu, jak też ograniczać się do rejestrów i repertoriów, pomijając inne dokumenty. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że organy obu instancji dążyły wyłącznie do ustalenia zdarzeń, w których faktycznie wystąpił skutek, w sposób realny i oczywisty, zagrażający wprost zdrowiu i życiu funkcjonariusza Policji, poprzez działanie faktyczne innych osób oraz na brakach dokumentacji bezpośredniej. Skarżący dodał, że w ocenie organów, brak jest możliwości dokonywania oceny poszczególnych stanowisk służbowych, ponad okoliczności opisane w rozporządzeniu, co narusza zakres upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Problematykę wydawania zaświadczeń reguluje Dział VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "kpa". Stosownie do przepisu art. 217 § 1 kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Natomiast w myśl § 2 w/w przepisu, zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei przepis art. 218 § 1 kpa stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Ustawodawca różnicuje przesłanki wydawania zaświadczeń. W sytuacji przewidzianej w art. 217 § 2 pkt 1 kpa, organ ma obowiązek wydać zaświadczenia bez wnikania w interes prawny osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Natomiast w sytuacji opisanej w art. 217 § 2 pkt 2 kpa, organ powinien zbadać kwestię interesu prawnego w postępowaniu wyjaśniającym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 1996 r., sygn. akt I SA/Wr 142/96, Lex nr 27384). Jeśli zaś chodzi o postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń, to w orzecznictwie przyjmuje się, że ma ono charakter gabinetowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 75/10, Lex nr 752406). We wskazanym wyroku Sąd stwierdził, że: "1. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczeń ma charakter gabinetowy, w którym upoważniony pracownik organu administracji weryfikuje żądanie wydania zaświadczenia poprzez pryzmat przesłanek opisanych w art. 217 § 2 kpa. 2. Odmowa wydania zaświadczenia konkretnej treści może nastąpić, gdy osoba żądająca zaświadczenia kategorycznie żąda zaświadczenia nierozbieżnego z informacjami, których potwierdzenia się domaga, a baza danych organu przeczy tym informacjom. 3. Wynikająca z art. 218 § 2 kpa możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być rozumiana jako tworzenie na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych". Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, Lex nr 1311429). Postępowanie, o jakim mowa w art. 218 § 2 kpa spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12, Lex nr 1452122). Przenosząc powyższe rozważania w realia niniejszej sprawy należy na wstępie wskazać, że D. P. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. o wydanie zaświadczenia o okresach jego służby w Policji, w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury . Swoje żądanie oparł na art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz na § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytury funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Sąd podziela stanowisko organu, iż u skarżącego w obecnym stanie faktycznym i prawnym brak jest dokumentów pozwalających na wydanie żądanego zaświadczenia na podstawie art. 218 § 1 kpa. Na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu wyjaśniającym, pozostających w dyspozycji Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w W., Archiwum tejże jednostki oraz znajdujących się w archiwalnych aktach osobowych dotyczących D. P., a także na podstawie informacji uzyskanych z [...] w [...] i Komendy Miejskiej Policji w J. należy jednoznacznie stwierdzić, iż nie odnaleziono dokumentacji umożliwiającej wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez policjanta służby w okresie od dnia [...] grudnia 1991 r. do dnia [...] lutego 2009 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze należy uznać je za niezasadne. Sąd podziela stanowisko organu, że praca wymienionego w swym przeważającym okresie była wykonywana w warunkach konspiracji. Zakres natomiast zadań policjanta wykonującego zadania z zakresu obserwacji i eksploatacji środków techniki operacyjnej oparty jest na podstawowej zasadzie zachowania konspiracji pracy operacyjnej, co wyklucza możliwość występowania warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu funkcjonariuszy wykonujących obowiązki służbowe w tym zakresie. Organ nie naruszył art. 7 kpa, organ podjął czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sąd zauważa, iż organy błędnie powołały się jedynie na §4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. , podczas gdy okres służby skarżącego uzasadniający podwyższenie emerytury rozciągał się na lata 1991 – 2009, jednakże uchybienie to nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, albowiem treść przepisu § 4 jest identyczna w obowiązujących przepisach i jak obowiązujących poprzednio czyli w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. (por. wyrok NSA z 17 października 2007 r. sygn. akt I OSK 2003/06). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.