II SA/Wa 938/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Iwona Dąbrowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] marca 2014 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), którą odmówił A. S. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS podniósł, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie. Natomiast po ponownym rozpatrzeniu wniosku organ nie stwierdził istnienia kumulatywnie przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Z akt sprawy nie wynikają bowiem szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. W sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż na przestrzeni 59 lat życia, tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy udokumentowano 26 lat 3 miesiące i 10 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W 10-leciu przed dniem powstania niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano tylko 3 miesiące i 24 dni tych okresów. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] listopada 2013 r. uznano A. S. za całkowicie niezdolnego do pracy od dnia [...] września 2013 r. Organ wskazał też, że w okresach od [...] maja 1998 r. do [...] listopada 2007r., od [...] maja 2008 r. do [...] grudnia 2011 r. oraz od [...] grudnia 2011 r. do [...] września 2013 r. nie został udowodniony jakikolwiek okres zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Ze sprawy nie wynika, aby w powyższych okresach nie mógł on kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że wówczas nie była wobec wnioskodawcy orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Prezes ZUS odpowiadając na zarzut zawarty we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazujący, że przerwy w zatrudnieniu spowodowane były bezrobociem w kraju, wyjaśnił, iż nie kwestionuje, że skala bezrobocia jest duża i występują trudności w znalezieniu pracy, jednakże powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podał, że nie jest to okoliczność szczególna w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Prezes ZUS wskazał też, że podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] kwietnia 2014 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący podniósł, iż jest ona dla niego krzywdzące, bowiem jest śmiertelnie chorym, samotnym człowiekiem, nie posiada środków do życia. Wskazał, iż przez ponad 26 lat odprowadzał składki na ubezpieczenie społeczne. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację faktyczną i prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zwanej dalej ustawą emerytalną. Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu ma całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS, wydając swoje rozstrzygnięcie, uchybił wskazanym wyżej regulacjom w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. W pierwszej kolejności organ pominął fakt wysokiego stażu ubezpieczenia skarżącego. Co prawda przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie uzależnia przyznania świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczonego, to niewątpliwie staż ten, w powiązaniu z innymi okolicznościami faktycznymi, może mieć znaczenie dla oceny, czy w sprawie występują szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 § 1 ustawy emerytalnej. W niniejszej sprawie skarżący wykazał ponad 26 – letni staż pracy. Doniosłość problematyki rozmiaru stażu ubezpieczeniowego dostrzegł sam ustawodawca w przepisie art. 57 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, odstępując od wymogów określających okresy powstania niezdolności do pracy oraz od wymogu powstania jej nie później niż w ciągu 18 miesięcy od ustania tych okresów, w stosunku do ubezpieczonych, którzy udowodnili okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet lub 25 lat dla mężczyzn. Z kolei Sąd Najwyższy w Uchwale Siedmiu Sędziów z dnia 23 marca 2006 r. (I UZP 5/05, M.P.Pr.2006/8/442) stwierdził, że "Renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety i 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy (art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), bez potrzeby wykazywania przewidzianego w art. 58 ust. 2 tej ustawy pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego przypadającego w ciągu ostatniego 10 – lecia przed złożeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy". W jej uzasadnieniu Sąd Najwyższy odwołał się do sprawiedliwościowego aspektu inicjatywy ustawodawczej, dotyczącej zmiany art. 57, polegającej na przeniesieniu sytuacji osób z długim stażem ubezpieczeniowym i całkowicie niezdolnych do pracy ze statusu ubiegających się o świadczenie przyznawane na zasadzie wyjątku na podstawie uznania Prezesa ZUS, do statusu osób mających prawo podmiotowe do renty. Co prawda zarówno art. 57, jak i 58 ustawy emerytalno – rentowej dotyczą rent przyznawanych na zasadach ogólnych, tym niemniej dokonana przez Sąd Najwyższy wykładnia stanowi generalną wskazówkę. Możliwą do zastosowania także w odniesieniu do rent przyznawanych w drodze wyjątku, a to w szczególności, ze względu na podnoszony przez Sąd Najwyższy sprawiedliwościowy aspekt zmian przepisów w zakresie rent z tytułu niezdolności do pracy, który należy brać pod uwagę również w doniesieniu do rent w drodze wyjątku. Organ, prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie, nie wziął również pod uwagę trudności w znalezieniu zatrudnienia z uwagi na wysokie bezrobocie. Jakkolwiek bezrobocie i związane z tym trudności ze znalezieniem pracy co do zasady nie są uznawane w orzecznictwie za okoliczność szczególną na potrzeby stosowania omawianego przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno – rentowej, tym niemniej nie oznacza to, iż okoliczności te mogą być pomijane, bądź traktowane mechanicznie podczas rozpatrywania wniosków o świadczenie w drodze wyjątku. W szczególności dotyczy to przypadku skarżącego, który jak wskazuje we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie posiada żadnego zawodu, zamieszkuje w małej miejscowości, w której były tylko dwa zakłady pracy, które ogłosiły upadłość w których skarżący przepracował 26 lat. Organ nie ustalił, jaki był wskaźnik bezrobocia na tym terenie w okresach w których występowały przerwy w zatrudnieniu skarżącego. Wskazać bowiem należy, iż wysoki poziom bezrobocia w rejonie nie pozostawałby bez wpływu na możliwość znalezienia zatrudnienia dla człowieka o niskim poziomie wykształcenia, powodując niejednokrotnie barierę nie do przejścia. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji gdy mamy do czynienia z osobą w zaawansowanym wieku jak w przypadku skarżącego (59 lat na datę ustalenia całkowitej niezdolności do pracy). Jej konkurencyjność na rynku pracy jest z natury dużo mniejsza niż osób młodych, zdrowych i wykształconych. Należy zwrócić również uwagę na to, że w latach 1993 r. do 2013 r. skarżący był rejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. filia w Z. jako osoba poszukująca pracy od 1998 r. bez prawa do zasiłku, co w jego opisanej wyżej sytuacji przemawia za tym, iż dążył do znalezienia zatrudnienia celem wypracowania w przyszłości świadczeń z ubezpieczenia społecznego, a brak ubezpieczenia w tym okresie był spowodowany szczególnymi okolicznościami. Do kwestii tej odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2002 r. (sygn. akt II SA 3090/01, Lex nr 82808), stwierdzając, że: "Brak możliwości podjęcia zatrudnienia w sytuacji pobierania przez ubezpieczonego zasiłku dla bezrobotnego oraz zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego bez prawa do zasiłku można uznać za szczególną okoliczność, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych". W wyroku tym Sąd nie przesądził kategorycznie, iż sama rejestracja w urzędzie pracy będzie okolicznością szczególną w każdym przypadku (używając wyrazu "można"), co oznacza, że należy tę kwestię rozstrzygać na gruncie konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej decyzji Prezesa ZUS. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno – rentowej, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd rozważań. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.