II SA/Wa 939/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję R. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] maca 2020 r. (nr [...]) o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z [...] stycznia 2020 r. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że R. S. we wniosku z [...] stycznia 2020 r. zwrócił się do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w W. o udostępnienie kopii odpowiedzi na skargi osób osadzonych i tymczasowo aresztowanych, które w 2017 r. uznał za zasadne lub częściowo zasadne. W piśmie z 23 stycznia 2020 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w W. poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną i wezwał go wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego dokonanie przetworzenia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma. R. S. w odpowiedzi na to wezwanie (pismo z 31 stycznia 2020 r.) stwierdził, że żądana informacja publiczna jest informacją prostą, ponieważ może być wygenerowana z systemu komputerowego, którym dysponuje Służba Więzienna, co nie wymaga dużego nakładu pracy W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 4 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z 6 kwietnia 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429), odmówił udostępnienia R. S. żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na orzecznictwo dotyczące informacji przetworzonej i stwierdził, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku, ponieważ informacje objęte tym wnioskiem stanowią informację przetworzoną, zaś wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w W. wyjaśnił, że w 2017 r. spośród 1029 rozpatrzonych skarg osób pozbawionych wolności uznał za uzasadnione lub częściowo uzasadnione łącznie 24 skargi (w aktach sprawy znajduje się lista tych skarg). Udostępnienie żądanych odpowiedzi, wymagałoby jednak odnalezienia akt w archiwum zakładowym poza siedzibą organu (dokumenty przechowywane są w komórkach organizacyjnych Służby Więziennej przez dwa lata licząc od 1 stycznia roku następującego po roku zakończenia sprawy), następnie dwukrotnej kserokopii i anonimizacji żądanych dokumentów. Byłoby to trudne do pogodzenia z bieżącą działalnością organu - "do obsługi" tylko jednego wniosku należałoby oddelegować funkcjonariusza (...) na okres ok. 3 dni roboczych oraz wiązałoby się z koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów (kilkaset złotych), zależnie od "wartości pracy konkretnych funkcjonariuszy", kosztów samochodu, ilości stron do skopiowania. Oznacza to, że informacja, której domaga się skarżący stanowi informację publiczną przetworzoną, a więc taką, która miałaby zostać opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. R. S. w piśmie z 27 lutego 2020 r. złożył odwołanie od tej decyzji, w którym stwierdził, że "trudno uwierzyć, że Dyrektor nie posiada w systemie komputerowym odpowiedzi udzielonych na te skargi". Dyrektor Generalny Służby Więziennej po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z [...][ maca 2020 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w W. z [...] lutego 2020 r. W uzasadnieniu organ podał, że akta spraw skargowych osób osadzonych i tymczasowo aresztowanych są prowadzone wyłącznie w formie papierowej i nie podlegają odrębnemu ewidencjonowaniu. Wyselekcjonowanie żądanych informacji wymagałoby od organu I instancji dokonania kwerendy każdej z 1029 spraw, w celu ustalenia, ile było wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznane za zasadne lub częściowo uzasadnione, następnie skopiowania i anonimizacji dokumentów. Jest to proces czasochłonny, wymagający znacznego nakładu pracy większej liczby pracowników Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej, co mogłoby doprowadzić do dezorganizacji pracy organu i negatywnie wpłynąć na realizację zadań określonych w art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. W konkluzji organ podał, że skoro R. S. nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego dokonanie przetworzenia, to nie ma podstaw do uwzględnienia jego wniosku z [...] stycznia 2020 r. Organ dodał, że "istnieje duże prawdopodobieństwo", że skarżący zainteresowany jest tymi dokumentami z uwagi na swoją sytuację osobistą, a żądane dokumenty mogą być pomocne skarżącemu w formułowaniu środków zaskarżenia. R. S. w skardze na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z [...] maca 2020 r. zarzucił, że organ nieprawidłowo przyjął, że informacja objęta jego wnioskiem z [...] stycznia 2020 r. stanowi informację przetworzoną. Zdaniem strony skarżącej, wnioskowane informacje stanowią informację prostą, którą Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w W. powinien udostępnić z pomocą systemu komputerowego, tak jak uczynił to inne Okręgowe go Inspektoraty Służby Więziennej. Dyrektor Generalny Służby Więziennej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W piśmie z 1 kwietnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że z decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w W. z dnia [...] kwietnia 2020 r. wynika, że organ bez problemu odnalazł odpowiednie sprawy. Wbrew zapatrywaniu organu odwoławczego, nie jest więc konieczny "przegląd ponad 1000 spraw", a jedynie odnalezienie akt konkretnych spraw w archiwum zakładowym i wydobycie z nich konkretnego dokumentu. Z ostrożności procesowej pełnomocnik dodał, że skarżący miał prawo uzyskać sporną informację w celu ustalenia, w jaki sposób Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w W. rozpatruje skargi osadzonych i czy w tym zakresie ewentualnie nie dochodzi do naruszenia ich prawa, a więc za udostępnieniem skarżącemu tej informacji publicznej przemawiał interes publiczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W kontrolowanej decyzji Dyrektor Generalny Służby Więziennej stwierdził, że żądana przez R. S. informacja stanowi informację publiczną przetworzoną oraz że jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. W ocenie organu informacja ta nie może być udostępniona skarżącemu, ponieważ nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego dokonanie ich przetworzenia. W ocenie Sądu Dyrektor Generalny Służby Więziennej nie wykazał w sposób dostateczny w uzasadnieniu decyzji, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Pod tym względem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Dokonując oceny "charakteru" informacji publicznej (prosta czy przetworzona) należy mieć na uwadze, że zasadą jest udostępnienie informacji publicznej, natomiast wszelkie wyjątki od tej zasady należy rozumieć wąsko. Ocena żądanej informacji publicznej pod kątem tego, czy posiada ona cechy informacji przetworzonej czy też jest informacją prostą należy zawsze do organu, który nie może poprzestać na lakonicznym odwołaniu się do tez zawartych w orzecznictwie, definiujących pojęcie informacji przetworzonej. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona to informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych (np. wyrok NSA z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1746/14). W ten sposób staje się niejako nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści lub postaci, chociaż jej źródłem są materiały - informacje znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. np. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 33/15). Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych działań, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiąże się zatem z potrzebą odpowiedniego przetworzenia istniejących informacji, co jednak nie zawsze oznacza wytworzenia rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (np. zsumowaniu, zredagowaniu). A więc również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyroki NSA z 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14, z 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11). Jeżeli więc udostępnienie informacji prostych wymagałoby analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów, to działania takie, z uwagi na wymagany nakład pracy, czasochłonność i w związku z tym zakłócenie normalnego toku pracy podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, stanowią podstawę przyjęcia, że żądane we wniosku informacje stanowią informację publiczną przetworzoną (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17, wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. Czynności te stanowią proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym. W tej sytuacji należy wykluczyć, by wymagały one dokonania przez organ odpowiednich operacji myślowych - analiz, obliczeń, zestawień, czy wyciągów, a zatem działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych, prowadzonego do przekształcenia zbioru tych informacji w nową jakościowo informację przetworzoną. W ocenie Sądu, stwierdzenie Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, że "wyselekcjonowanie informacji objętych zakresem wniosku, wymagałoby od organu I instancji dokonania ręcznej kwerendy każdej ze wskazanych wyżej 1029 spraw, w celu ustalenia, ile było wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne", nie stanowi, w świetle akt sprawy, prawidłowego uzasadnienia zakwalifikowania informacji jako informacji przetworzonej. Dyrektor Generalny Służby Więziennej pominął, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że w 2017 r . uznał za uzasadnione lub częściowo uzasadnione łącznie 24 skargi osób pozbawionych wolności, zaś w aktach sprawy znajduje się zestawienie tych spraw, zawierający m. in. znak oraz ID każdej ze skarg. Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę R. S. za uzasadnioną. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i te naruszenia wypełniają, zdaniem Sądu, dyspozycje przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Dyrektor Generalny Służby Więziennej rozpatrując ponownie tę sprawę zobowiązany będzie do dokonania oceny "charakteru" żądanej informacji, mając na uwadze wytyczne Sądu zawarte w niniejszym wyroku. Organ powinien zbadać, czy wydobycie określonego dokumentu z akt 24 spraw (oznaczonych w sposób opisany w zestawieniu organu I instancji), ich skserowanie i anonimizacja, stanowi przetworzenie informacji publicznej. W przypadku zakwalifikowania spornych informacji jako informacji przetworzonej, jest zobowiązany ocenić, czy skarżący wykazał szczególnie istotny interes uzasadniający dokonanie przetworzenia. W ewentualnej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej winien wskazać na wszystkie okoliczności uzasadniające zajęcie takiego stanowiska, w szczególności wyżej wymienione. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie powołanych wyżej przepisów, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o zarządzenie Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 5 listopada 2020 r. wydane na podstawie art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.