II SA/Wa 94/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Maria Werpachowska, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2017 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. znak [...] dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2016 r. dotyczącej utraty statusu bezrobotnego z dniem [...] kwietnia 2016 r. orzekł w pkt 1 o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości; w pkt 2 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2016 r. dotyczącej utraty statusu bezrobotnego z dniem [...] kwietnia 2016 r. W dniu 23 sierpnia 2016 r. H. K. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w zakresie utraty statusu bezrobotnego z dniem [...] kwietnia 2016 r. W dniu [...] września 2016 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. decyzji zgodnie z wolą strony. Jednak strona niezadowolona z rozstrzygnięcia wniosła od niego odwołanie w przypisanym terminie. Zdaniem organu kwestią sporną w sprawie jest data utraty statusu bezrobotnego przez skarżącą z powodu wstecznego nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Strona postępowania uważa, że utrata statusu z dniem [...] kwietnia 2016 r. jest zbyt późna w stosunku do daty przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego i powoduje rażące naruszenie prawa. Z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. wynika, że organ ten przychylił się do wniosku strony o stwierdzenie nieważności i uznał, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy stosowaniu przez organ przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie podzielił tego stanowiska. Podstawą do rozstrzygnięcia wątpliwości dotyczących daty z jaką osoba bezrobotna, której przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy, powinna zostać pozbawiona statusu, powinno być literalne brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j w zw. z lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ustawodawca rozróżnia nabycie prawa (art. 2 ust. i pkt 2 lit. c) i pobieranie świadczenia (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j). Pobieranie świadczenia również odbywa się na podstawie przyznanego prawa, a zatem rozróżnienie to wydaje się świadomym działaniem legislacyjnym. W sytuacji wstecznego przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba powinna utracić status bezrobotnego z dniem wydania decyzji o przyznaniu tego świadczenia, nie zaś z datą wsteczną wskazaną w takiej decyzji, gdyż dopiero od wydania takiej decyzji przez inny organ można mówić, że osoba "pobiera" świadczenie. Zatem fakt, że prawo przyznano z datą wsteczną nie powoduje, iż strona w przeszłości owo świadczenie pobierała, pobiera je bowiem dopiero od daty jego faktycznego przyznania. Osoba bezrobotna nie może na swój wniosek zostać pozbawiona statusu z datą wsteczną, tj. np. z datą nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie ma przeszkód, by osoba w momencie ubiegania się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego posiadała status bezrobotnego, o ile oświadcza, że jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia. W związku z powyższym wskazać należy, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego powoduje przeszkodę w posiadaniu statusu bezrobotnego. Jednak utrata statusu bezrobotnego z powodu przyznania ww. zasiłku wstecznie, następuje zawsze z dniem wydania decyzji o jego przyznaniu. Ponadto wskazać należy, że przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi lex specialis w stosunku do art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. 1 ustawy i ma pierwszeństwo w zastosowaniu. Zdaniem organu oznacza to, że mimo wstecznego odprowadzenia składek na ubezpieczenia społeczne od specjalnego zasiłku opiekuńczego, osoba powinna zostać pozbawiona status bezrobotnego dopiero z dniem wydania decyzji o przyznaniu tego świadczenia, a nie z datą wsteczną wskazaną w takiej decyzji i od której zostaje objęta ubezpieczeniami społecznymi, gdyż dopiero od wydania takiej decyzji można mówić, że osoba "pobiera" świadczenie. Ponadto w decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2016 r. dotyczącej utraty statusu bezrobotnego z dniem [...] kwietnia 2016 r. błędnie przywołano podstawę prawną, która z zasady nie podlega sprostowaniu. Błędne powołanie podstawy prawnej samo przez się nie pozbawia jednak decyzji jej bytu prawnego, gdyż wskazanie podstawy prawnej nie jest warunkiem jej istnienia. Nie oznacza też, że decyzja taka jest w ogóle pozbawiona podstawy prawnej. Nieprawidłowość w zakresie tego elementu decyzji, polegająca na niewłaściwym lub niezupełnym powołaniu przepisów prawa, które są rzeczywistą jej podstawą prawną, wskazuje jedynie na wadliwe działanie organu, ale nie może stanowić przesłanki uznania przez Sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia. Zasadniczą kwestią jest bowiem to, czy wchodzące w rachubę obowiązujące przepisy prawa uzasadniały podjęcie określonego rozstrzygnięcia i czy było ono adekwatne dla stanu faktycznego sprawy. Minister zwrócił uwagę, że organ I instancji rozpoznający tę sprawę nie naruszył naczelnych zasad postępowania administracyjnego, zatem nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 k.p.a. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. narusza obowiązujące prawo, w związku z powyższym należało usunąć ją z obrotu prawnego i orzec o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w zakresie utraty statusu bezrobotnego z dniem [...] kwietnia 2016 r. H. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [....] , żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: - naruszenie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 88 i art. 11 k.p.a. Zdaniem skarżącej twierdzenia Ministra zawarte w zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2016 r. są niepoprawne, gdyż Wojewoda [...] złamał prawo, stwierdzając nieważność decyzji Starosty Powiatu w [...] . W przedmiotowej sprawie Wojewoda obowiązany był podjąć działania z urzędu, także w trybie nadzoru. Organ zaniechał tego obowiązku przez co działał wadliwie. Twierdzenia Ministra w tym przedmiecie są błędne. Niewłaściwe jest także stwierdzenie, że Wojewoda [...] rozpoznający sprawę nie naruszył naczelnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ działał zgodnie z wolą strony. Minister nie miał podstaw do zastosowania art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzeczenia co do istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bezrobotnym – jest osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g, lit. i, j, l oraz osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3 i 4, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie pobiera na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania. W niniejszej sprawie skarżącej przyznano decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. specjalny zasiłek opiekuńczy. Zasiłek ten został przyznany z mocą wsteczną od dnia [...] grudnia 2015 r. Problem jaki zatem się wyłania, to określenie daty, z którą skarżąca winna utracić status osoby bezrobotnej, a mianowicie wskazanie, czy datą tą jest data wydania decyzji przyznającej ów zasiłek, czy też datą tą jest data, od której ten zasiłek przysługuje ([...] grudnia 2015 r.). Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Starosta Powiatu [...] uznał, że utrata statusu osoby bezrobotnej nastąpiła w przypadku skarżącej z dniem [...] kwietnia 2016 r., tj. z dniem wydania decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy. Rozstrzygnięcie to jest, w ocenie Sądu, prawidłowe, bowiem przepis art. 2 ust.1 pkt 2 lit. j cyt. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zakresie zwrotu "nie pobiera" powinien być rozumiany zgodnie z jego językowym znaczeniem. Pobieranie świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego następuje w oparciu o decyzję przyznającą prawo do takiego zasiłku. Zatem dopiero z chwilą wydania decyzji istnieje podstawa prawna do jego pobierania. Przyznanie świadczenia z mocą wsteczną nie czyni przedstawionego rozumowania błędnym, gdyż również w takim przypadku podstawa prawna pobierania świadczenia – w postaci indywidualnej decyzji administracyjnej – istnieje dopiero z chwilą jej wydania, a właściwie z chwilą gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Trafnie Minister w tym zakresie wskazuje na to, iż ustawodawca w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy rozróżnia pojęcia "pobierania" (lit. j) oraz "nabycia prawa" (lit. c) do świadczenia. Użycie w tej samej jednostce redakcyjnej dwóch różnych pojęć, a mianowicie pojęcia "pobierania" i "nabycia prawa" wskazuje, że pojęciom tym winno być nadane różne znaczenie i nie są to synonimy. Dlatego też pozbawienie statusu bezrobotnego winno nastąpić z chwilą wydania ostatecznej decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, także w sytuacji gdy prawo do tego świadczenia przyznane zostało z mocą wsteczną. Taki tok rozumowania, oceniony przez Sąd jako prawidłowo, zaprezentowany został w zaskarżonej decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2016 r. Trafnie zatem organ odwoławczy stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2016 r. o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] kwietnia 2016 r. Trafnie też Minister orzekł merytorycznie, odmawiając stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Na zakończenie należy zwrócić uwagę, iż już to, że przepis art.2 ust.1 pkt 2 lit. j w zakresie zwrotu "nie pobiera" budzi uzasadnione wątpliwości i wymaga wykładni, stoi na przeszkodzie uznania, iż kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja Starosty Powiatu [...] wydania została z rażącym naruszeniem prawa. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.