II SA/Wa 940/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Sędzia WSA Adam Lipiński Asesor WSA Jacek Fronczyk Protokolant Małgorzata Płodzicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r. sprawy ze skargi F. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], odmawiającą F. D. przyznania renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wskazał na liczne przerwy w ubezpieczeniu wnioskodawcy w latach 1985-1986, 1989-1997 oraz 1999-2002, a także ma fakt, iż całkowita niezdolność do pracy została orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS dopiero w dniu [...] listopada 2004 r., a powstała w trakcie pobierania zasiłku chorobowego. Organ stwierdził ponadto, że jak wynika z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zainteresowany w tych okresach podejmował zatrudnienie bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego, natomiast szczególne okoliczności, wskutek których nie nabył świadczenia w zwykłym trybie określonym w art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.), muszą być niezależne od ubezpieczonego, którego dotyczą. Brak dbałości o ubezpieczenie w trakcie wykonywania pracy było zaś wynikiem świadomego działania wnioskodawcy, który godził się z powstaniem negatywnych konsekwencji w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Fakt ten nie może więc być uznany za zdarzenie wyjątkowe i niezależne od ubezpieczonego w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 w/w ustawy. Prezes ZUS podniósł też, że zatrudnienie, które jest brane pod uwagę przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku, powinno obejmować znaczący okres, zaś jego pomijanie prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń nie różniących się co do wysokości świadczeń osób posiadających nieporównywalnie dłuższe okresy zatrudnienia, co naruszałoby interes społeczny. Odnosząc się do trudnej sytuacji bytowej zainteresowanego wskazał, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym według potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie F. D. uznał ją za krzywdzącą i wniósł o wnikliwe zbadanie jego sprawy oraz pozytywną decyzję odnośnie renty. W uzasadnieniu stwierdził, że argumenty zawarte w decyzji są niesprawiedliwe, gdyż dużo i ciężko pracował jako [...] utrzymując siebie i rodzinę. Nie jest jego winą natomiast to, że mimo obietnic nie był zgłoszony do ubezpieczenia społecznego. W jego ocenie pracodawcy jak mogą bronią się przed odprowadzaniem składek, a osób takich jak on sam jest wiele. Powołał się również na ciężką sytuację materialną rodziny. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje stanowisko faktyczne oraz prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze podał w szczególności, że skarżący nie wskazał, jakie zatrudnienie podejmował w okresie przerw w ubezpieczeniu, w jakim okresie miało ono miejsce i którzy pracodawcy nie wywiązywali się z obowiązku zgłoszenia go do ubezpieczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W myśl przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.), Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca przyznał wyłączną kompetencję do przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, załatwianie spraw w tym przedmiocie odbywa się poprzez wydanie przez Prezesa ZUS decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Stosownie do treści art. 124 powołanej ustawy, do postępowań w zakresie świadczeń w niej określonych, w tym do świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Niewątpliwie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa stanowiącego, że ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej – rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Stosownie do treści art. 268a kpa organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a kpa wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca funkcję organu, która jednak nie staje się przez to organem administracji publicznej, bowiem wykonuje tylko kompetencje tego organu z jego upoważnienia, ale nie jest ich nosicielem. Tak więc pracownik organu administracji publicznej ograniczony jest tylko do działania w jego imieniu, nie uzyskując przy tym przymiotu organu. Skoro zaś upoważnienie musi pochodzić bezpośrednio od organu, to nie dojdzie do skutecznego udzielenia tzw. upoważnienia substytucyjnego przez upoważnianego pracownika, który jak już wskazano, działa jedynie w imieniu organu. Co więcej wspomniany przepis art. 268a kpa w ogóle nie przewiduje możliwości udzielania dalszych pełnomocników przez pracownika upoważnionego przez organ. Trzeba jednocześnie podnieść, że w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych brak jest odmiennego uregulowania dotyczącego udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień konkretnym pracownikom do działania w jego imieniu, niż to, które wynika z przepisu art. 268a kpa, zaś przepisy normujące postępowanie w zakresie świadczeń ubezpieczeniowych zawarte w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że gdyby istniały stosowne przepisy dotyczące upoważnień do działania w imieniu organu w ustawie emerytalno-rentowej, to miałyby one pierwszeństwo stosowania przed odpowiednimi przepisami kpa. W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], odmawiającą F. D. przyznania świadczenia w drodze wyjątku, podpisała wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych E. N., działająca z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ wezwany do nadesłania stosownego upoważnienia dla E. N. udzielonego przez Prezesa ZUS do działania w jego imieniu, przedstawił pełnomocnictwo nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. udzielone tej osobie przez członka Zarządu ZUS W. P. W ocenie Sądu powyższe pełnomocnictwo w świetle poczynionych na wstępie rozważań nie spełnia wymogów określonych w art. 268a kpa. Tym samym decyzja, jako wydana przez osobę nie posiadającą umocowania do działania w imieniu organu, jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W konsekwencji również zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję obarczoną wadą nieważności, rażąco narusza prawo i stąd jest nieważna stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W takiej sytuacji zaszła konieczność stwierdzenia nieważności obydwu wydanych w sprawie decyzji. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia zbędne jest rozpoznawanie sprawy pod kątem zarzutów podniesionych w skardze. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa, orzekł jak sentencji wyroku. W oparciu o przepis art. 152 pierwszej powołanej z ustaw, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.