II SA/Wa 940/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Agnieszka Góra-Błaszczykowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2012 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] (zwany dalej: KPP), orzekł o odmowie wydania K. J. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca) zaświadczenia o żądanej treści, tj. potwierdzającego pełnienie funkcji kierowcy pojazdów uprzywilejowanych w trakcie służby w organach MO/Policji. Na skutek złożonego zażalenia Wojewódzki Komendant Policji w [...] (zwany dalej: KWP) postanowieniem nr [...] z [...] marca 2012 r. orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. W wyniku wniesionej przez wnioskodawcę skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 335/12, orzekł o oddaleniu skargi. Następnie wyrokiem z 19 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 2147/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł o odrzuceniu skargi wnioskodawcy o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 23 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 335/12. Pismem z [...] stycznia 2017 r. (data wpływu do organu) skarżący złożył do KWP wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia nr [...] z [...] marca 2012 r. W wyniku rozpoznania ww. wniosku Komendant Główny Policji (zwany dalej: KGP, organ) postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., działając na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] KWP z [...] marca 2012 r. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie organu, iż wniosek skarżącego dotyczył postanowienia KWP nr [...], co do prawidłowości którego wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (wyrok z 23 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 335/12). Nadto w postępowaniu zaświadczeniowym art. 156 k.p.a. nie ma zastosowania. Postanowieniem nr [...] z [...] maja 2017 r. KGP, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Na skutek skargi wnioskodawcy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 862/17, orzekł o uchyleniu zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia KGP (odpowiednio nr [...] z [...] maja 2017 r. i nr [...] z [...] kwietnia 2017 r.). Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez Sąd m.in., że pogląd o niedopuszczalności prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności zaświadczenia nie znajduje zastosowania w zakresie prowadzenia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, jak też odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W odniesieniu do faktu oddalenia przez WSA w Krakowie wyrokiem z 23 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 335/12 skargi skarżącego na postanowienie KWP nr [...] Sąd przywołał uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 oraz wskazał, że niezbędnym jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia. Ponownie rozpoznając sprawę postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2018 r. KGP, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] KWP z [...] marca 2012 r. W ocenie organu postanowienie KWP nr [...] z [...] marca 2012 r. było przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z 23 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 335/12, orzekł o oddaleniu skargi skarżącego. Wystąpiła zatem ustawowa przesłanka określona w art. 61 a § 1 k.p.a., uniemożliwiająca wszczęcie postępowania nieważnościowego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wobec pominięcia istotnych dla sprawy okoliczności prawnych i faktycznych. Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot oceny w niniejszej sprawie postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. KGP, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz treści mających zastosowanie w sprawie przepisów (art. 156 § 1 i art. 157 k.p.a. oraz art. 217 § 1, art. 219 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a.), KGP wskazał, iż w wydanym w odniesieniu do postanowienia nr [...] z [...] marca 2012 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 335/12 Sąd dostrzegł, że w skardze do WSA w Krakowie wnioskodawca zarzucił przeprowadzenie niekompletnego postępowania dowodowego i naruszenie przepisów rozporządzeń poprzez niegromadzenie w aktach osobowych dokumentów mogących mieć znaczenie dla podwyższenia świadczenia emerytalnego funkcjonariusza Policji. (...) Zdaniem skarżącego, skoro organ nie zgromadził wymaganej dokumentacji, powinien teraz wydać zaświadczenie o treści żądanej przez skarżącego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd w sposób jednoznaczny stwierdził, iż postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem toczącym się na podstawie art. 217 i n. k.p.a. (...) o uproszczonym i odformalizowanym charakterze. Może się ono zakończyć w dwojaki sposób: wydaniem zaświadczenia lub wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (art. 217 § 1 k.p.a. i art. 219 k.p.a.). Wydawane na podstawie tych przepisów przez organy administracyjne zaświadczenie jest jedną z tzw. czynności faktycznych administracji. Jest ono aktem wiedzy, a nie woli organu, nie zawiera w sobie elementu władztwa administracyjnego, nie jest nastawione na wywołanie skutków prawnych, nie ma też mieć charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie tworzy nowej ani nie zmienia zastanej sytuacji prawnej, nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Poprzez wydane zaświadczenie organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. Ponadto w uzasadnieniu Sąd odniósł się do kwestii sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego stwierdzając, że w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego organ ustalił, że w prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu nie ma takich danych, które pozwoliłyby organowi wydać zaświadczenie potwierdzające fakty albo stan prawny, wynikający z tych ewidencji czy rejestrów o treści żądanej przez skarżącego. Sąd orzekł wprost o zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem wskazując, iż wobec braku podstaw do kwestionowania jego zgodności z prawem, skargę należało oddalić. W konsekwencji organ stwierdził, że skoro z ww. wyroku wynika, że Sąd zbadał okoliczności, w których przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w danym zakresie i orzekł, że w określonym stanie faktycznym i prawnym prawidłowe było wydanie przez KPP postanowienia nr [...] z [...] lutego 2012 r., a następnie przez KWP postanowienia nr [...] z [...] marca 2012 r., to wbrew ocenie skarżącego kwestie te, nie mogą zatem stanowić podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia, gdyż wkraczałoby to w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. W skardze złożonej na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Wydanemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - powagi rzeczy osadzonej i wiążącej KGP wykładni prawa z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie II SA/Wa 862/17, - art. 61 a k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia wydanego w pierwszej instancji, - art. 32 ustawy zasadniczej, wobec pominięcia dla kontroli i w tym zakresie nierozpoznanie środka odwoławczego. Skarżący wskazał również na pominięcie przez organ okoliczności, że cały okres służby pełnił w ogniwach prewencji, tj. ruchu drogowego i patrolowo- interwencyjnych, i posiadał upoważnienie do kierowania służbowym sprzętem transportowym Policji, radiowozami oznakowanymi, z prawem używania ich jako pojazdów uprzywilejowanych w akcji. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2018 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi przedstawiając dodatkową argumentację na ich poparcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 780 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. W myśl art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 862/17, orzekł o uchyleniu zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia KGP (odpowiednio nr [...] z [...] maja 2017 r. i nr [...] z [...] kwietnia 2017 r.), z uwagi na ustalenie, iż tryb nieważnościowy ma zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Analizując aktualnie wydaną decyzję Sąd stwierdza, iż organ wykonał zalecenia określone ww. orzeczeniem. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalna była kontrola kwestionowanego w postępowaniu nadzwyczajnym postanowienia KWP nr [...] z [...] marca 2012 r., jeżeli było ono już wcześniej poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Materialnoprawną podstawę wydanych w postępowaniu administracyjnym postanowień stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten określa dwie samodzielne i niezależne przesłanki wszczęcia postępowania: przesłanki podmiotowe, gdy podanie wniesione zostało przez osobę, która nie jest stroną oraz przesłanki przedmiotowe, których zaistnienie z innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwia wszczęcie postępowania. Przyczyny przedmiotowe nie zostały wprawdzie skonkretyzowane w ustawie, jednak znajdują one oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przez przyczyny te należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, iż z mocy art. 170 p.p.s.a. wyrok wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok oddalający skargę na postanowienie nr [...] z [...] marca 2012 r. oznaczał, że zaskarżone postanowienie zostało mocą tego orzeczenia utrzymane w mocy, jako zgodne z prawem. Sąd oddala skargę, jeżeli postanowienie (decyzja) nie narusza prawa w zakresie określonym w art. 145 p.p.s.a. Istotną treścią wyroku oddalającego skargę jest ustalenie, że kontrolowany akt administracyjny nie był prawnie wadliwy z punktu widzenia kryteriów zgodności z prawem określonych w art. 145 p.p.s.a. ("Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Tadeusza Wosia, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 513 i in.). Prawomocność postanowienia (decyzji) utrzymanego w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji i podmiotom mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania możliwość stwierdzenia nieważności tego aktu. Pamiętać przy tym należy, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i miał obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe stanowisko zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 9 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 468/07, Lex 505294) wyjaśnił, że podmioty wymienione w art. 170 p.p.s.a. są faktem i treścią orzeczenia związane, co skutkuje uwzględnieniem prawomocnego wyroku w wydanych rozstrzygnięciach, gwarantując zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Tak więc sformułowany w powołanym przepisie pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego, statuujący jego moc erga omnes, wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Nie mogłaby bowiem w tym postępowaniu zapaść inna decyzja niż wyrok sądu administracyjnego. Również w uchwale siedmiu sędziów z 7 grudnia 2009 r. (I OPS 6/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. W przywołanej wyżej uchwale NSA wskazał, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi przez sąd administracyjny, zamyka organom administracji właściwym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Niezbędne jest zatem ustalenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli tak, wydany wyrok zamknie organom administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Jak wynika z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2012 r. KPP odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści, tj. potwierdzającego pełnienie funkcji kierowcy pojazdów uprzywilejowanych w trakcie służby w organach MO/Policji. Na skutek złożonego zażalenia, KWP postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2012 r., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 335/12, po rozpoznaniu skargi skarżącego na ww. postanowienie, orzekł o oddaleniu skargi. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, co słusznie wskazuje organ w treści zaskarżonego postanowienia, iż postanowienie KWP nr [...] z [...] marca 2012 r. oceniane było przez Sąd także w kontekście zaistnienia przesłanek nieważnościowych. Sąd ocenił, iż ww. postanowienie jest zgodne z prawem. Wyrok oddalający skargę oznacza, że Sąd nie stwierdził, aby kontrolowane postanowienie dotknięte było wadami, w tym wadami o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Wyrok ten jest prawomocny i funkcjonuje w obrocie prawnym, a zatem dopóki nie zostanie wzruszony w trybie wznowienia postępowania lub skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, organ administracji nie może uruchomić postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia KWP nr [...] z 2012 r. Działanie takie stanowiłoby bowiem naruszenie art. 170 p.p.s.a. Akta sprawy nie potwierdzają, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany stanu prawnego powodującego nieaktualność stanowiska Sądu wyrażonego w wydanym w sprawie wyroku (sygn. akt III SA/Kr 335/12), nie zmieniły się także istotne okoliczności faktyczne w sprawie. Nadto w ocenie Sądu, we wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie nieważnościowe skarżący nie podniósł jakichkolwiek okoliczności czy przesłanek, które mogłyby z przyczyn obiektywnych nie zostać wzięte pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przy rozpoznaniu sprawy zakończonej wyrokiem z 23 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 335/12. Zatem po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku oddalającego skargę na postanowienie KWP z [...] marca 2012 r. niedopuszczalne było prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego postanowienia i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. Prawidłowo zatem orzekające w sprawie organy na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., orzekły o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia KWP nr [...] z [...] marca 2012 r. utrzymującego w mocy postanowienie KPP nr [...] z [...] lutego 2012 r. (w przedmiocie odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści, tj. potwierdzającego pełnienie funkcji kierowcy pojazdów uprzywilejowanych w trakcie służby w organach MO/Policji), z uwagi na oddalenie skargi od tego postanowienia na mocy prawomocnego wyroku sądowego. W konsekwencji powyższych rozważań Sąd za nieuzasadnione uznał podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 61 a § 1 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.