II SA/Wa 941/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Stanisław Marek Pietras Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji przydziału osobnej kwatery stałej oddala skargę. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] marca 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i 157 § 1 K.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej jako Prezesa WAM) z dnia [...] października 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w sprawie odmowy uchylenia decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. nr [...], dotyczącej przydziału A.W. osobnej kwatery stałej w [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Obrony Narodowej podniósł, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 1997 r. Dyrektor Oddziału Terenowego WAM w [...] przydzielił A. W. osobną kwaterę stałą w [...]. Przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej ww. kwatery uwzględniono żonę żołnierza – A. W. Następnie wyrokiem z dnia [...] lutego 2003 r. Sąd Okręgowy w [...] orzekł o rozwiązaniu małżeństwa A. W. i A. W.. W dniu [...] lipca 2009 r. pełnomocnik A. W. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM [...] z wnioskiem o uchylenie, w trybie art. 155 K.p.a., ww. decyzji przydziału osobnej kwatery stałej, wskazując, iż wyprowadził się z przedmiotowej kwatery, w dniu [...] lutego 2003 r. rozwiódł się z A.W. (obecnie P.), ale to na nim spoczywa odpowiedzialność za lokal. Po wyprowadzeniu chciał się rozliczyć z przedmiotowej kwatery, ale nie mógł wyegzekwować od byłej żony wymeldowania się i opróżnienia lokalu. Ponadto podniósł, że pozostawanie w obrocie prawnym przedmiotowej decyzji pozbawia go możliwości otrzymania lokalu mieszkalnego w garnizonie, w którym obecnie służy. Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM [...] odmówił uchylenia decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego WAM [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. o przydziale A. W. osobnej kwatery stałej w [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Prezes WAM decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ II instancji wskazał, iż przedmiotem postępowania, prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a., jest sprawdzenie, czy w sprawie nie zachodzi któraś z określonych w tym przepisie przesłanek, przemawiających za uchyleniem bądź zmianą decyzji ostatecznej. Postępowanie to nie może jednak prowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy w kolejnej instancji. Nie mogą więc być w nim rozważane merytoryczne zarzuty co do prawidłowości wydanej decyzji. Oznacza to, że stan faktyczny, który może być brany pod uwagę podczas postępowania zmierzającego do wydania decyzji na tej podstawie, to ten który był podstawą decyzji podlegającej zmianie lub uchyleniu w oparciu o analizowany przepis. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1997r. orzeczono o przydziale na rzecz A. W. osobnej kwatery stałej. Przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej uwzględniono żonę A. W. (obecnie P.). Zainteresowany pełnił wówczas służbę w [...] w [...]. Rozwiązanie małżeństwa Państwa W. i dobrowolne wyprowadzenie się zainteresowanego z lokalu nie może jednak stanowić podstawy do uchylenia decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Organ ustalił, iż A. W. obecnie zajmuje lokal mieszkalny w [...] na podstawie decyzji o prawie zamieszkiwania z dnia [...] grudnia 2008 r., wydanej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] na czas pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku [...] w Jednostce Wojskowej Nr [...] w [...]. Zatem uzasadnienie wniosku o uchylenie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej niemożliwością uzyskania lokalu w obecnym miejscu pełnienia służby jest chybione. A. W. zrealizował swoje uprawnienia do zakwaterowania w lokalu mieszkalnym, w miejscu gdzie obecnie pełni służbę, a zatem, zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, jest obowiązany przekazać do dyspozycji Agencji uprzednio zajmowany lokal. Dlatego też żołnierz, który rezygnuje z uprawnień wynikających z decyzji o przydziale kwatery musi w formie protokolarnej przekazać i zdać lokal mieszkalny, dokonując jednocześnie, na podstawie protokołu, rozliczeń z Agencją. Zwolnienie lokalu oznacza wydanie go właścicielowi mieszkania w stanie umożliwiającym swobodne nim władanie, tj. w stanie wolnym od osób i rzeczy. Fakt rzeczywistego przekazania lokalu i rozliczenia się z Agencją przez osobę uprawnioną świadczyć będzie o jej rezygnacji z uprawnień, bez konieczności uchylenia decyzji o przydziale. Tym samym organ nie podzielił zarzutu strony, że zaskarżona decyzja narusza art. 32 ustawy. Mając na względzie przepis art. 155 K.p.a., Prezes WAM stwierdził, iż interes strony w uchyleniu decyzji przydziału osobnej kwatery stałej pozostaje w kolizji z uregulowaniami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Wobec otrzymania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w miejscowości pełnienia służby A. W. jest bowiem obowiązany przekazać do dyspozycji Agencji uprzednio zajmowany lokal mieszkalny w [...] - w myśl przepisu art. 41 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy. Natomiast zgodnie z art. 42 ust. 1 ww. ustawy, dyrektor oddziału regionalnego Agencji w takim przypadku wydaje decyzję o zwolnieniu lokalu. Zatem wydanie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM [...] decyzji o uchyleniu decyzji przydziału osobnej kwatery stałej w trybie art. 155 K.p.a., pozostawałoby w kolizji z ww. przepisem ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Pismem z dnia [...] października 2012 r., doprecyzowanym pismem z dnia [...] listopada 2012 r., pełnomocnik A. W. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa WAM z dnia [...] października 2009 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM [...] z dnia [...] sierpnia 2009r., odmawiającej uchylenia decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r., zarzucając tym decyzjom rażące naruszenie art. 155 K.p.a. w zakresie wykładni pojęć "interes społeczny" oraz "słuszny interes strony". Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Minister Obrony Narodowej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa WAM z dnia [...] października 2009 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM [...], wydanych w trybie art. 155 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ nadzorczy podzielił pogląd Prezesa WAM, iż w przedmiotowej sprawie interes społeczny, rozumiany jako konieczność działania w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym, nie może prowadzić do pominięcia regulacji określonej w przepisach art. 41 ust. 1 pkt 3 oraz art. 42 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. W świetle powyższego, nie można zatem uznać, że interes strony, odzwierciedlający się w fakcie wyprowadzenia się z przydzielonego wcześniej lokalu mieszkalnego i rozwiązaniu małżeństwa, stanowi wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji przydziału osobnej kwatery stałej w trybie art. 155 K.p.a., tym bardziej, iż uprawnienie A. W. do zakwaterowania zostało zrealizowane w kolejnym miejscu pełnienia służby. Tym samym nie zgodzono się z twierdzeniem pełnomocnika strony, że kwestionowane decyzje rażąco naruszają przepis art. 155 K.p.a. w zakresie wykładni pojęć "interes społeczny" oraz "słuszny interes strony", tym bardziej, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, czyli taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2013 r., pełnomocnik strony zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 155 K.p.a. w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 3, art. 32 i art. 42 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzemieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., poprzez oczywiste nieprawidłowości zastosowania pojęcia interesu strony oraz nieprawidłowe, wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, definiowanie pojęcia "zwolnienie lokalu w stanie wolnym od osób i rzeczy" jako przypisywanie żołnierzowi zawodowemu wyłącznej powinności wysiedlenia z przedmiotowego lokalu byłej żony, pomimo braku po jego stronie jakichkolwiek ustawowych środków prawnych w tym zakresie oraz błędne pojmowanie interesu strony poprzez przypisywanie żołnierzowi zawodowemu przedmiotowego lokalu wbrew jego woli, miejsca pełnienia jego służby i faktów takich jak wymeldowanie z tego lokalu i faktyczne wyprowadzenie oraz pominięcie interesu społecznego, rozumianego jako konieczność działania w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnych i ochroną obowiązującego porządku prawnego, czyli koniecznością wykorzystania lokalu przy [...] w [...] zgodnie z jego przeznaczeniem, wynikającym z ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Minister Obrony Narodowej stwierdził, iż wniosek odwoławczy nie zasługuje na uwzględnienie i rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ nadzorczy przybliżył instytucje stwierdzenia nieważności decyzji ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazał, iż w świetle przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (obowiązujących do dnia 30 czerwca 2010 r.) nie było możliwości uchylenia decyzji o przydziale kwatery żołnierzowi zawodowemu w przypadku, gdy nie przekazał on przydzielonej mu kwatery do dyspozycji WAM. Przy czym przekazanie kwatery do dyspozycji WAM, zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2000r. (II CKN 299/00), polega na "umożliwieniu rozporządzenia tym lokalem przez Agencję w sposób, jaki uzna za właściwy, a zatem zbycie go lub wynajęcia, czy oddania na innych zasadach we władanie swobodnie wybranej osobie. Jest to możliwe wówczas, gdy lokal jest wolny. Tak zdaniem Sądu Najwyższego należy rozumieć zwrot "przekazać do dyspozycji" w art. 41 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej". Mimo, że A. W. sam wyprowadził się z kwatery, to nadal zamieszkuje w niej jego była żona A. P. Przepisy przedmiotowej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, obowiązujące w dniu orzeczenia rozwodu małżonków W. (2003 r.), nie regulowały sytuacji rozwiedzionych małżonków co do ich uprawnień do zajmowanego lokalu po ogłoszeniu rozwodu. Wobec tego, to A. W. oraz jego była małżonka powinni uzgodnić sposób dalszego osobnego zamieszkiwania, natomiast zajmowana przez nich kwatera, zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy, z chwilą otrzymania nowego lokalu mieszkalnego przez A. W. powinna być zwolniona. Kwatera bowiem przydzielana jest żołnierzowi. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem, to żołnierz jest stroną decyzji o przydziale kwatery, członkowie rodziny dzielą jego los. Minister Obrony Narodowej zwrócił uwagę, iż przepisy nakładają odpowiedzialność na żołnierza, który w sposób przewidziany w art. 32 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie oddał lokalu mieszkalnego po objęciu nowego stanowiska w innym garnizonie i otrzymaniu tam nowego lokalu mieszkalnego. Były to konsekwencje wynikające z art. 41 ust. 6 i 7 ustawy (zwiększenie czynszu o 200% oraz możliwość wykwaterowania przymusowego). Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM [...] prowadzi odrębne postępowanie zmierzające do zastosowania tych konsekwencji wobec A. W. i jego byłej małżonki. Postępowanie takie zostało wszczęte, ale nie zakończone. Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2013 r. stała się przedmiotem skargi, wniesionej przez pełnomocnika A. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona zarzuciła wymienionej decyzji rażące naruszenie prawa, tj.: art. 155 K.p.a. w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 3., art. 32 i art. 42 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r.), poprzez oczywiste nieprawidłowe zastosowanie pojęcia interesu strony oraz wbrew literalnemu brzmieniu przepisu definiowanie pojęcia "zwolnienie lokalu w stanie wolnym od osób i rzeczy" jako przypisywanie żołnierzowi zawodowemu wyłącznej powinności wysiedlenia z przedmiotowego lokalu byłej żony, pomimo braku po jego stronie jakichkolwiek ustawowych środków prawnych w tym zakresie oraz błędne pojmowanie interesu strony poprzez przypisywanie żołnierzowi zawodowemu (skarżącemu) przedmiotowego lokalu wbrew jego woli, miejsca pełnienia jego służby i faktów takich jak wymeldowanie się z tego lokalu i faktyczne wyprowadzenie oraz pominięcie interesu społecznego, rozumianego jako konieczność działania w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym i ochroną obowiązującego porządku prawnego, czyli koniecznością wykorzystania lokalu przy ul. [...] w [...] zgodnie z jego przeznaczeniem, wynikającym z ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Z podanych powodów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż rażącym naruszeniem przepisów art. 32 w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 3 i art. 42 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednostronne, wbrew zapisowi ustawowemu, przerzucanie wyłącznie na żołnierza powinności uregulowania prawnego zwalnianej przez żołnierza kwatery wojskowej w sytuacji, gdy to organ kwaterunkowy jest wyposażony przez ustawodawcę we właściwe środki prawne (m.in. art. 42 czy art. 37a ww. ustawy), mające na celu wykwaterowanie byłego członka rodziny żołnierza. Na powyższe zwraca uwagę, a co pomija Minister Obrony Narodowej, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 sierpnia 2012 r., sygn. akt IISA/Wa 878/12, "żołnierz zawodowy nie ma żadnego tytułu do wyegzekwowania zwolnienia lokalu przez byłego małżonka, natomiast wojskowe organy mieszkaniowe jako prawny dysponent lokalu prawo do żądania opróżnienia lokalu posiadają i powinny zmierzać do jego realizacji - art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej". WSA w powyższym wyroku podkreślił, że "zgodnie z w/w ustawą celem wojskowych organów mieszkaniowych jest zapewnienie mieszkań żołnierzom zawodowym, zgodnie z zasadami w ustawie tej zawartymi, które przede wszystkim łączą prawo żołnierza zawodowego do kwatery z miejscem pełnienia przez niego służby, dla dobra tej służby — art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 12 ust. 2, art. 16 i art. 17 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP". Tak więc sądownictwo administracyjne wypowiada się w zakresie prawideł stosowania naczelnych zasad ustawy o zakwaterowaniu, m.in. prawa żołnierza do kwatery rozumianego jako swoboda i prawo do zwolnienia pierwotnej (bez żądnych obciążeń finansowych) i przydzielenia kolejnej w nowym miejscu pełnienia służby. Zatem Minister Obrony Narodowej, jak i wojskowe organy kwaterunkowe, nie stosując się w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. powyższej naczelnej zasady i celów ustawy, naruszyły je w sposób rażący. Ponadto, w ocenie strony skarżącej, za uchyleniem przedmiotowych decyzji organów kwaterunkowych przemawia również interes społeczny, rozumiany jako konieczność działania zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, czyli koniecznością wykorzystania lokalu przy ul. [...] w [...] zgodnie z jego przeznaczeniem, wynikającym z ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz interes prawny skarżącego, wynikający z art. 21 i art. 24 tej ustawy, wyrażający się w prawie zwolnienia go z dotychczasowej kwatery. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie należy podnieść, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru, mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych. Tak więc postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Dlatego też stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w powołanym art. 156 § 1 K.p.a. Organ nadzorczy nie jest zaś władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Wskazać także należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej konieczność stwierdzenia nieważności musi być oczywiste. Podkreślenia też wymaga, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), na które we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powoływał się skarżący, zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (przykładowo wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, publik. Biuletyn Skargowy 1997/2/26, wyrok SN z 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05, publik. LEX nr196696). Przedmiotem postępowania nadzorczego, prowadzonego przez Ministra Obrony Narodowej, wszczętego na wniosek strony, była decyzja Prezesa WAM z dnia [...] października 2009 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., odmawiająca uchylenia w trybie art. 155 K.p.a. decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego WAM [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r., przydzielającej A. W. osobną kwaterę stałą w [...] przy ul. [...]. W świetle art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Powołany przepis art. 155 K.p.a. pozostawia organowi swobodę w zakresie przyznania ochrony prawnej interesowi strony. Jednakże organ nie jest zobligowany a priori do uwzględnienia wniosku strony zgłoszonego w ramach tego przepisu, lecz powinien dokonać oceny czy za uchyleniem decyzji przemawia interes strony lub interes społeczny i czy szczególna norma prawna nie stoi na przeszkodzie zmiany lub uchylenia decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie przyjmuje się, iż decyzja podejmowana na podstawie art. 155 K.p.a. ma charakter decyzji uznaniowej. Oznacza to, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej pozostaje w gestii uznania organu orzekającego. Nawet w przypadku spełnienia przesłanek z art. 155 K.p.a. organ administracji nie jest zobowiązany do zmiany czy też uchylenia decyzji ostatecznej. Ponadto wskazać należy, iż art. 155 K.p.a. nie jest przepisem prawa materialnego. Jest to przepis prawa procesowego, regulujący jeden z trybów wzruszania decyzji ostatecznych. Tryb, o którym mowa w powołanym artykule, ma charakter stricte procesowy, zawierający przesłanki, jakimi kieruje się organ, prowadząc postępowanie zmierzające do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na decyzję wydaną na podstawie tego przepisu, ocenia zgodność postępowania organu z zasadami wynikającymi z tego przepisu. Sąd ocenia, czy w danej sprawie, w jej konkretnym stanie faktycznym i prawnym, możliwe jest wdrożenie tego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej. W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy głównej w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. nie jest możliwe. Hipotezą tego przepisu nie zostały objęte decyzje ostateczne, które mają charakter związany. Pogląd ten jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/05 (publik. LEX nr 217423) stwierdzono, że "w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. (analogicznie w trybie art. 155 k.p.a. – wtrącenie własne) nie jest możliwe". Tożsame stanowisko NSA zaprezentował w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/06 (publik. LEX nr 217423). Przepis art. 155 K.p.a. stanowił podstawę sformułowanego przez stronę żądania uchylenia ostatecznej decyzji, wydanej na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. Nr 86, poz. 433). Powołany przepis (w brzmieniu pierwotnym obowiązującym w dniu wydania decyzji przydziałowej) stanowił, iż prawo do kwatery realizuje się na wniosek żołnierza zawodowego, o którym mowa w art. 22 ust. 1 i 3, jak również osoby, o której mowa w art. 23 ust. 1 i 2 (żołnierzowi służby stałej i kontraktowej zwalnianemu ze służby), przez: 1) przydział kwatery albo 2) wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, iż art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił zbrojnych RP ma charakter związany. Nie pozostawia organowi WAM luzu decyzyjnego w zakresie przyznania prawa do kwatery, w sytuacji spełnienia przez żołnierza wymaganych warunków i złożenia wniosku, w którym wybierze formę zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej. Na poparcie tej tezy należy powołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 267/06 (publik. LEX nr 326277), w którym Sąd stwierdził, że: "Nie budzi również wątpliwości, iż możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. odnosi się do takich jedynie decyzji, które nie posiadają wad kwalifikowanych, nie zostały jeszcze "skonsumowane" (np. ich cel nie został osiągnięty) oraz przy wydawaniu których organ dysponował (zgodnie z normą prawną) pewnym luzem decyzyjnym. Innymi słowy chodzi tu o sytuacje, w których wydane decyzje administracyjne zawierają rozstrzygnięcia w pewnym zakresie "elastyczne", "widełkowe", a ich ewentualna zmiana (w granicach przewidzianych przepisami prawa materialnego) nie zmieni istoty stosunku prawnego wcześniej nią wykreowanego.". Ponadto zwrócić uwagę należy, iż art. 24 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP był wielokrotnie zmieniany. W obecnym brzmieniu, obowiązującym w dacie orzekania przez Prezesa WAM w trybie art. 155 K.p.a., przepis ten stanowi, iż żołnierzowi zawodowemu, na jego wniosek poświadczony przez dowódcę jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę wojskową, dyrektor oddziału regionalnego właściwy dla garnizonu, w którym żołnierz pełni służbę wojskową, wydaje decyzję o przydziale kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Natomiast uchylić lub zmienić decyzję ostateczną w trybie art. 155 K.p.a. można wówczas, gdy stan faktyczny i prawny nie uległ zmianie. Otóż w analizowanym przypadku zmienił się nie tylko stan prawny, ale i stan faktyczny sprawy, tj. orzeczono rozwód małżeństwa skarżącego oraz przyznano skarżącemu lokal mieszkalny w aktualnym miejscu pełnienia służby. Wobec powyższego twierdzenie Ministra Obrony Narodowej, iż właściwym trybem uregulowania sprawy skarżącego dotyczącej kwatery stałej przy ul. [...] w [...], zgodnym z interesem społecznym, będzie postępowanie o opróżnienie lokalu mieszkalnego, prowadzone w oparciu o przepis art. 41 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, nie jest pozbawione uzasadnionych podstaw. Przez to nieuzasadnione jest twierdzenie, iż organ nadzorczy, wydając decyzję odmowną, dokonał takiej wykładni art. 155 K.p.a., która rażąco narusza prawo. Strona skarżąca powołuje się wprawdzie na orzeczenia sądów administracyjnych, opowiadających się za dopuszczalnością zastosowania art. 155 K.p.a. w sprawach dotyczących uchylenia decyzji o przydziale żołnierzowi zawodowemu kwatery stałej. Przykładowo taki pogląd zaprezentowano w wyroku NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 339/10. Jednakże strona skarżąca nie dostrzega, iż w powołanych przez nią sprawach sądy administracyjne dokonywały kontroli decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 155 K.p.a. W niniejszej zaś sprawie mamy do czynienia z postępowaniem nadzorczym względem decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 155 K.p.a. Zatem ponownie podkreślić należy, iż o rażącym naruszeniu prawa, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji, można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95). Nie chodzi tu o przypadki błędów w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 422/96). Skoro przepis art. 155 K.p.a. daje organowi administracji publicznej możliwość wyboru jednego z co najmniej dwóch rozwiązań dokonanych w oparciu o przesłanki ocenne, to wówczas nie może być mowy o rażącym naruszenia prawa. W tej sytuacji treść decyzji nie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Z tych powodów należy stwierdzić, iż organ nadzorczy w sprawie wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, które wbrew stanowisku strony skarżącej nie zostało obarczone istotnymi wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd, z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.