II SA/Wa 945/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Joanna Kube, Protokolant Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 października 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku małoletnim dzieciom: B., R., E. i K. S., reprezentowanym w postępowaniu administracyjnym przez matkę M. S.. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS podał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy wnioskodawca spełnienia łącznie następujące przesłanki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczność; - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, stąd też w pierwszej kolejności bada się uprawnienia do świadczenia jaki przysługiwałyby osobie zmarłej. Prezes ZUS podniósł, że zmarły ojciec dzieci na przestrzeni 48 lat życia posiadał okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 19 lat i 19 dni. W okresie od 1 listopada 1991 r. do 14 maja 1996 r. wystąpiła nieuzadasdniona przerwa w jego zatrudnieniu lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Przerwa taka miała miejsce również w okresie od 30 kwietnia 2002 r. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, tj. do 4 lipca 2008 r. Okres ten był jednak przerywany okresami sprawowania opieki nad dziećmi: od 30 kwietnia 2002 r. do 28 kwietnia 2003 r. oraz od 22 czerwca 2006 r. do 13 grudnia 2006 r. Analizując przebieg ubezpieczenia zmarłego ojca dzieci organ stwierdził, że w jego przypadku niespełnienie warunków do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym. Nie była wobec niego w wymienionych okresach orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Nie istniały zatem przeciwwskazania uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Organ wskazał przy tym, że przez szczególną okoliczność rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podniósł, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od stażu pracy , jednak nie może on pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w tym przepisie. Dotychczasowy okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku pracownika, a tylko wykazanie, że niespełnienie warunków do ubezpieczenia spowodowały okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. Odnosząc się do podnoszonej przez M. S. okoliczności, iż zmarły ojciec dzieci nie pracował od 2002 r. z uwagi na stan zdrowia, organ wyjaśnił, powołując się na art. 14 ust. 1 oraz ust. 3 powołanej ustawy o rentach i emeryturach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS lub orzeczenie komisji lekarskiej ZUS jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS. Przesłanka ta nie podlega więc uznaniu administracyjnemu. Organ podniósł, że orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] września 2008 r. stwierdzono, że częściowa niezdolność do pracy u ojca dzieci istniała od 1 lutego 2000 r. do 3 lipca 2008 r., a całkowita niezdolność do pracy istniała dopiero od 4 lipca 2008 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. podniosła, że powyższa decyzja jest niesłuszna i krzywdząca. Podała, że jej mąż pracował przez 20 lat. W ostatnim okresie życia również pracował, ale jego pracodawca nie ubezpieczył go. Podkreśliła również swoją trudną sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nie przekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i ocenienia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, bowiem organ nie wyjaśnił okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z punku widzenia przesłanek z art. 83 ust 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie na braku szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby uzasadniać fakt nienabycia przez zmarłego małoletnich dzieci uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Kwestią, która wymaga ponownego zbadania w pierwszej kolejności, jest suma okresów składkowych i nieskładkowych zmarłego męża skarżącej J. S.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał bowiem, że okres ten wynosił 19 lat i 19 dni. Ze znajdującego się w aktach postępowania administracyjnego dokumentu wystawionego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w N. (karta nr 15 akt administracyjnych) wynika natomiast, że okres ten wynosił 20 lat, 3 miesiące i 26 dni. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego organ przyjął inny niż wskazany w powyższym dokumencie okres. Mimo, że rozbieżność wynosi jedynie rok i dwa miesiące, to kwestia to może mieć istotne znaczenie wobec faktu, iż mąż skarżącej zmarł w wieku 48 lat. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca podnosiła, iż jej mąż w ostatnim okresie życia był osobą schorowaną. Fakt ten znajduje odzwierciedlenie w orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] września 2008 r., w którym stwierdzono, że J. S. był trwale częściowo niezdolny do pracy od lutego 2000 r. Jednocześnie organ traktuje przerwę w okresie ubezpieczenia męża skarżącej, mającą miejsce od 30 kwietnia 2002 r. do powstania całkowitej niezdolności do pracy w dniu 4 lipca 2008 r., jako nieusprawiedliwioną. Prezes ZUS nie dokonał jednak wyczerpującej oceny tej okoliczności. W ocenie Sądu, nie można bowiem interpretować art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142369). Niewątpliwie nawet częściowa niezdolność do pracy niesie ze sobą ograniczenia w możliwości znalezienia zatrudnienia, szczególnie na terenach dotkniętych wysokim bezrobociem. Okoliczność ta mogłaby więc stanowić usprawiedliwienie przerwy w zatrudnieniu jaka miała miejsce w przypadku męża skarżącej w okresie od 30 kwietnia 2002 r. do powstania całkowitej niezdolności do pracy w dniu 4 lipca 2008 r. W konsekwencji powodowałoby to konieczność zrewidowania oceny adekwatności okresu ubezpieczenia męża skarżącej do jego wieku. Jak z wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, brak takiej adekwatności był jedną z przyczyn stwierdzenia przez organ, że niespełnienie warunków do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych w przypadku męża skarżącej nie nastąpiło na skutek szczególnych okoliczności. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż na 48 lat życia J. S. posiadał okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 19 lat i 19 dni (bądź 20 lat, 3 miesiące i 26 dni, zgodnie z zawartymi powyżej uwagami). Biorąc pod uwagę okres ubezpieczenia oraz uznając ponad sześcioletnią przerwę w zatrudnieniu za usprawiedliwioną, można by było uznać, że mąż skarżącej nie spełnił warunków do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych na skutek szczególnych okoliczności. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.