II SA/Wa 945/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk (sprawozdawca) Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. F. na pismo Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia odwołania od opinii służbowej postanawia: – odrzucić skargę – K. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej jako Komendant Główny SG) z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nieuwzględniające odwołania od opinii o służbie wydanej przez Komendanta [...] Oddziału SG w dniu [...] lutego 2014 r. Zarzucając organom SG błędne ustalenie stanu sprawy i pominięcie zakresu informacji wskazanych w odwołaniu, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego "postanowienia" oraz poprzedzającej go opinii o służbie Komendanta [...] Oddziału SG, jako naruszających prawo i wydanie nowej opinii o służbie zgodnej w swej treści z pierwotnym wnioskiem skarżącego. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w dniu [...] października 2013 r. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału SG o wydanie opinii o służbie za okres od [...] grudnia 2004 r. do dnia [...] października 2013 r. Wobec wydania niepełnej opinii o służbie z dnia [...] lutego 2014 r. skarżący wniósł od niej odwołanie. W odpowiedzi na wniesiony środek zaskarżenia Komendant Główny SG w dniu [...] marca 2014 r. postanowił utrzymać w mocy opinię o służbie. Zdaniem skarżącego, w opinii o służbie z dnia [...] lutego 2014 r. Komendant [...] Oddziału SG nie ujął wszystkich informacji, które powinny być w tejże opinii zawarte. Pominięto fakt posiadania przez skarżącego legitymacji instruktora sportu w zakresie strzelectwa sportowego, zapasów oraz uprawnień płetwonurkowych, zastosowano ocenę opisową ("ocenia zadowalająca), a nie cyfrową w skali ocen, pominięto opinię z listopada 2007 r. wydaną w związku z zakończeniem przez opiniowanego służby przygotowawczej oraz pomięto podziękowania Komendanta Regionu [...] w [...]. Komendant Główny SG w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając powyższy wniosek organ odwoławczy podniósł, iż zaskarżone pismo, z racji podpisania go przez Komendanta Głównego SG i rozstrzygnięcia polegającego na utrzymaniu w mocy opinii o służbie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi organ wskazał, iż opinia o służbie ma charakter zaświadczenia wydawanego na podstawie posiadanych dokumentów. Nie ma więc możliwości zawarcia w tym dokumencie informacji nie znajdujących się w aktach osobowych skarżącego. Okoliczności na które powołuje się skarżący nie mogły zostać uwzględnione w opinii o służbie. Skarga wiec jest pozbawiona podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga podlegała odrzuceniu bowiem zainicjowana nią sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) oraz inne niż określone w pkt. 1 i 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.s.). Sąd administracyjny nie jest natomiast właściwy w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi, a podwładnymi (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z przepisem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu jeżeli sprawa nie dotyczy właściwości sądu administracyjnego. Powołane przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. W konsekwencji sąd administracyjny przystępując do kontroli działalności administracji publicznej winien w pierwszej kolejności ustalić, czy zaskarżony skargą akt podjęty przez organ administracji podlega jego właściwości rzeczowej. W niniejszej sprawie skarga złożona została na pismo Komendanta Głównego SG (nazwane przez skarżącego postanowieniem) odmawiające uwzględnienia odwołania skarżącego od opinii o służbie z dnia [...] lutego 2014 r. wydanej na wniosek funkcjonariusza w związku z ustaniem stosunku służby. Zważywszy na przedmiot zaskarżenia w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1402), funkcjonariusz zwolniony ze służby otrzymuje niezwłocznie świadectwo służby oraz na swój wniosek opinię o służbie. Funkcjonariusz może żądać sprostowania świadectwa służby oraz odwołać się do wyższego przełożonego od opinii o służbie w terminie 7 dni od dnia otrzymania opinii. W myśl § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. Nr 91, poz. 814 ze zm.), sprawy osobowe dotyczą w szczególności przyjęcia do służby w Straży Granicznej, zwolnienia z tej służby oraz stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego. Zgodnie z § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, sprawy osobowe funkcjonariuszy załatwia się w formie rozkazu personalnego, z zastrzeżeniem ust. 2, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Załatwienie sprawy osobowej dotyczącej m.in. sprawy, której załatwienie wymaga jedynie udzielenia odpowiedzi o charakterze informacyjnym, polega na pisemnym przedstawieniu niezbędnych informacji (§ 5 ust. 2 ww. rozporządzenia). Tryb wydawania opinii o służbie uregulowany został w § 9 i 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Nr 81, poz. 738 ze zm.). Opinia taka wydawana jest na pisemny wniosek funkcjonariusza. Przygotowuje ją przełożony właściwy w sprawach osobowych w oparciu o akta osobowe funkcjonariusza. Sporządzana jest wg wymogów zawartych w § 9 ust. 2 tego rozporządzenia. Stosownie do § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia, funkcjonariusz, który nie zgadza się z treścią opinii o służbie, może w terminie 7 dni od daty jej otrzymania wnieść na piśmie odwołanie do wyższego przełożonego właściwego w sprawach osobowych za pośrednictwem przełożonego, który wydał opinię. Przełożony właściwy w sprawach osobowych, który wydał opinię, może uwzględnić odwołanie i wydać nową opinię. W przypadku nieuwzględnienia odwołania przełożony przesyła je wyższemu przełożonemu wraz z opinią oraz własnym stanowiskiem w sprawie (ust. 2). Wyższy przełożony w terminie miesiąca od dnia wniesienia odwołania: uwzględnia odwołanie i uchyla opinię w całości lub w części oraz nakazuje przełożonemu właściwemu w sprawach osobowych, który wydał zaskarżoną opinię, wydanie nowej opinii, określając w pisemnym wystąpieniu, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej wydaniu, albo nie uwzględnia odwołania (§ 10 ust. 3 w zw. z § 6 ust. 5 powołanego rozporządzenia). Analiza przytoczonych regulacji prowadzi do wniosku, iż opinia o służbie ma charakter fakultatywny, jest wydawana wyłącznie na wniosek funkcjonariusza w związku z rozwiązaniem stosunku służby. Nie jest konieczną czynnością związaną z ustaniem stosunku służby. Nie stanowi zatem o prawach i obowiązkach funkcjonariusza. Opinii o służbie nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego wywołującego bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Stanowi ona ocenę przełożonego właściwego w sprawach osobowych o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy nie zaś oświadczeniem woli, za które uznaje się decyzję administracyjną. Przedmiotowa opinia niczego nie rozstrzyga. Nie jest nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Przedmiotowa opinia nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej. Przyjęcie braku podstaw do uznania opinii o służbie za decyzję administracyjną determinuje ocenę charakteru prawnego dalszych działań podejmowanych przez przełożonych w sprawie takiej opinii – w przypadku złożenia od niej odwołania. Mimo nazwania środka zaskarżenia opinii o służbie odwołaniem, nie możne być on jednak utożsamiany z odwołaniem w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w procedurze opiniodawczej przepisy tego Kodeksu nie mają zastosowania. Ingerencja jakiej dokonuje w proces opiniowania wyższy przełożony nie następuje w toku postępowania instancyjnego. Nie chodzi też o wszczęte wnioskiem nowe postępowanie jurysdykcyjne. Odwołanie od opinii służbowej pozostaje zatem środkiem prawnym uruchamiającym wewnętrzną kontrolę postępowania opiniodawczego dokonywaną przez wyższego przełożonego. Skoro więc opinia o służbie nie ma cech decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie, to brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania czynności, dokonanej przez wyższego przełożonego, skutkiem wniesienia środka nazwanego odwołaniem, jako rozstrzygnięcia wydanego w związku z odwołaniem o jakim mowa w art. 127 i nast. K.p.a. Opinia o służbie jak i rozstrzygnięcie o jakim mowa w § 10 ust. 3 w zw. z § 6 ust. 5 powołanego rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2002 r., podejmowane przez wyższego przełożonego na skutek rozpoznania "odwołania" nie może być też uznane za postanowienie, o którym mowa w rozdziale 9 K.p.a. lub inny akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z aktem, w rozumieniu powołanego przepisu, mamy do czynienia w przypadku, gdy ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub ich potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa ( vide: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz str. 61). Zdaniem Sądu waloru takiego nie posiadają ani opinia o służbie, ani rozstrzygnięcie wyższego przełożonego. Nie wpływają one w żaden sposób na możliwość realizacji przez byłego funkcjonariusza jego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Jak już bowiem wskazano, opinia o służbie stanowi jedynie ocenę byłego funkcjonariusza SG, dokonaną przez jego przełożonego właściwego w sprawach osobowych, podlegającą weryfikacji przez wyższego przełożonego, co mieści się w zakresie podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi, która to kategoria spraw podlega wyłączeniu spod kognicji sądów administracyjnych z mocy art. 5 pkt 2 p.p.s.a. W świetle poczynionych rozważań za nieuzasadnione uznać należało stanowisko Komendanta Głównego SG, iż opinia o służbie o jakiej mowa w § 9 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2002 r. jest w istocie zaświadczeniem o jakim mowa w rozdziale VII K.p.a. Wprawdzie sporządzana jest na podstawie akt osobowych byłego funkcjonariusza SG, ale zawiera jednocześnie w swej treści elementy typowo ocenne (zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 – ocenę wywiązywania się z powierzonych obowiązków służbowych). Fakt błędnej kwalifikacji opinii o służbie i pouczenie przez Komendanta Głównego SG o przysługującym funkcjonariuszowi prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, pozostaje bez wpływu na uznanie niedopuszczalności poszukiwania ochrony prawnej w sprawie opinii o służbie przed tym sądem. W kontekście rozpoznawanej sprawy wskazać należy na fakt istnienia rozbieżności dotyczących możliwości zaskarżania do sądu administracyjnego innego rodzaju opinii tj. okresowych opinii służbowych wydawanych w stosunku do różnych służb mundurowych, w tym także do funkcjonariuszy SG. Skutkiem ich istnienia było przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 187 § 1 ustawy p.p.s.a. składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienienia prawnego: "czy na rozstrzygnięcie właściwego organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej przysługuje skarga do sądu administracyjnego?" ( vide: sprawy I OSK 1204/10 i I OSK 1475/10 baza orzeczeń sądów administracyjnych - cbois.nsa.gov.pl ). W dniu 5 grudnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygn. akt I OPS 2/11 i I OPS 3/11 orzekł, że na postanowienia właściwych organów odwoławczych o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Podobieństwo regulacji prawnych dotyczących okresowych opinii służbowych "służb mundurowych" pozwala poglądy, zaprezentowane w obydwu uchwałach dotyczących funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, uznać za odnoszące się i do pozostałych takich służb w tym i do SG. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w postanowieniu z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 1094/12 (publik. j.w.) stwierdził, iż omówiony w tych uchwałach charakter okresowych opinii służbowych pozwala na przyjęcie, iż zbliżone są one do opinii o służbie o jakiej mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Należy też wskazać, iż analogiczny jak w przypadku opinii o służbie brak możliwości zakwestionowania jej na drodze sądowej występuje w stosunkach pracowniczych. Przewidziana w art. 98 § 6 Kodeksu pracy możliwość wystąpienia do sądu pracy o sprostowanie opinii, wskutek uchylenia całego przepisu art. 98 ustawą z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 24, poz. 110), nie przysługuje już pracownikom. W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażany jest przy tym pogląd, iż takie rozwiązanie nie może być traktowane jako naruszające prawo do sądu (vide: wyrok SN z dnia 16 września 2009 r., I PK 59/09 - Lex nr 550994 ). Nie oznacza to jednakże pozbawienia pracownika prawa do ochrony na drodze procesu sądowego, bowiem ochrona taka przysługuje na podstawie przepisów art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego ( vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2003 r., I PK 66/02, OSNP 2004, nr 13, poz. 227). Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że sprawa niniejsza nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w związku z czym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlegała odrzuceniu.