II SA/Wa 949/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi R.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o odmowie przyznania emerytury policyjnej w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 w związku z art. 11 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2012 r. o odmowie uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję o odmowie przyznania R. P. emerytury policyjnej w drodze wyjątku. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: R. P. pełnił służbę w charakterze funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej w okresie od [...].04.1976 r. do [...].03.1980 r., a następnie funkcjonariusza Policji w okresie od [...].11.1995 r. do [...].12.1996 r. Orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w B. nr [...] z dnia [...] września 1996 r. ww. został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczony do pierwszej grupy inwalidów pozostającej w związku ze służbą i w związku z wypadkiem w służbie. W związku z powyższym, z dniem [...] grudnia 1996 r. został zwolniony ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Na dzień zwolnienia ze służby w Policji posiadał łącznie 5 lat i 26 dni służby. Po zwolnieniu ze służby w Policji, R. P. nabył prawo do policyjnej renty inwalidzkiej, nie nabył natomiast prawa do emerytury policyjnej, gdyż w dniu zwolnienia ze służby nie legitymował się wymaganym okresem 15 lat służby. Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2009 r. R. P. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o przyznanie emerytury policyjnej w drodze wyjątku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił przyznania R. P. emerytury policyjnej w drodze wyjątku przewidzianej w art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin z uwagi na pobieranie przez ww. renty inwalidzkiej przyznanej w trybie ustawowym. Decyzja powyższa, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, została utrzymana w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r., a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1625/09 oddalił skargę R. P. na ww. decyzję. Od powyższego wyroku, zainteresowany złożył w dniu 3 sierpnia 2010 r. skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 września 2010 r. odmówił jednak przywrócenia terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Wnioskiem z dnia 24 lipca 2012 r. R. P. ponownie wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych o przyznanie emerytury w drodze wyjątku powołując się na to, że od czasu złożenia poprzedniego wniosku nastąpiło pogorszenie jego stanu zdrowia. Minister Spraw Wewnętrznych, rozpoznając powyższy wniosek, decyzją z dnia [...] września 2012 r. wydaną na podstawie art. 146 § 2 K.p.a. odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję o odmowie przyznania emerytury policyjnej w drodze wyjątku R. P. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została wydana decyzja ostateczna Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o odmowie przyznania emerytury policyjnej w drodze wyjątku, jest wznowienie postępowania, jeżeli postępowanie to było dotknięte kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 145 § 1 K.p.a. Jednakże stosownie do art. 146 § 2 K.p.a., nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z uwagi natomiast na to, że w przedmiotowej sprawie w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, odmówiono uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. Zgodnie z pouczeniem, zawartym w powyższej decyzji, R. P. wniósł od niej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2012 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2029/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę w uzasadnieniu wskazując, że rozpoznawana skarga dotyczy orzeczenia, od którego w toku postępowania administracyjnego przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku do Ministra Spraw Wewnętrznych o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie Sąd podkreślił, że stosownie do postanowień art. 112 K.p.a., błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do pouczenia. W związku z tym, że zaskarżona decyzja z dnia [...] września 2012 r. zawierała błędne pouczenie, strona skarżąca powinna w terminie 7 dni od dnia otrzymania powyższego postanowienia złożyć do Ministra Spraw Wewnętrznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Po otrzymaniu ww. postanowienia R. P. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2012 r. Minister Spraw Wewnętrznych postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. przywrócił R. P. termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyznania emerytury w drodze wyjątku. Następnie w dniu [...] marca 2013 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych wydał decyzję utrzymującą w mocy jego wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2012 r. o odmowie uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r., utrzymującej w mocy decyzję o odmowie przyznania emerytury policyjnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację wskazując, iż R. P. nadal pobiera policyjną rentę inwalidzką przyznaną w trybie ustawowym, co wyklucza przyznanie uprawnień do policyjnej emerytury w drodze wyjątku. Z uwagi na powyższe oraz z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie w wyniku wznowienia postępowania zostałaby wydana decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji o odmowie przyznania emerytury policyjnej w drodze wyjątku organ uznał rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] września 2012 r. za prawidłowe. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R. P. zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 7 K.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego spawy; 2. art. 77§ 1 i art. 80 K.p.a., poprzez brak spełnienia przez uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymogów wskazanych w tym przepisie; 3. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W związku z powyższymi zarzutami, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, a także o zmianę jego wniosku skierowanego do organu z prośby o przyznanie w drodze wyjątku emerytury policyjnej, na wymienione w art. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) świadczenie pieniężne z uwzględnieniem art. 33 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż ustawodawca w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. odwołał się jedynie do pojęcia "szczególnych okoliczności", a zatem brak jest w nim określonych granic uznania administracyjnego. Stosownie natomiast do art. 11 ww. ustawy, w postępowaniu w sprawach świadczeń w niej przewidzianych stosuje się przepisy K.p.a. Skarżący zarzucił, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał oceny zgromadzonej w sprawie dokumentacji z punktu widzenia szczególnie uzasadnionego przypadku. Skarżący podkreślił, że jego sytuację bytową należy oceniać w powiązaniu z potrzebami i wydatkami związanymi ze schorzeniami wymagającymi leczenia i rehabilitacji oraz schorzeniami związanymi z wypadkiem. Wniósł o potraktowanie jego wypadku tak jak traktowane są wypadki "sportowców", którym przyznawane są świadczenia specjalne podnosząc, że jego wypadek w służbie miał związek z zajęciami sportowymi. W związku z powyższym, zwrócił się o przyznanie mu na stałe "świadczenia pieniężnego", wymienionego w art. 2 pkt 1 lit. d ustawy, na koszty leczenia i rehabilitacji schorzeń powstałych i mających związek z wypadkiem w służbie i w związku ze służbą. Ponadto zwrócił się o ponowne ustalenie wysokości należnego mu świadczenia z uwzględnieniem lat jego pracy po roku 1996 r. Minister Spraw Wewnętrznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ponownie podkreślił, że rozstrzygnięcie przewidziane w art. 146 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Skarżący ma natomiast w dalszym ciągu ustalone prawo do policyjnej renty inwalidzkiej, a zatem nie spełnia warunku, od którego uzależnione jest uprawnienie do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy. Za nieuzasadnione organ uznał także podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W piśmie procesowym z dnia 27 maja 2013 r. skarżący ponownie wniósł o zmianę jego wniosku skierowanego do organu z prośby o przyznanie w drodze wyjątku emerytury policyjnej, na wymienione w art. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) świadczenie pieniężne, albo uwzględnienie okoliczności wymienionych w art. 33 tej ustawy w oparciu o dowody załączone do skargi. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 3 stycznia 2014 r. skarżący zwrócił się do Sądu, aby wskazał organowi możliwość ponownego ustalenia świadczenia, stosownie do art. 33 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Jednocześnie skarżący zwrócił się o rozpoznanie sprawy pod jego nieobecność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga R. P. zasługuje na uwzględnienie choć z innych względów niż podniesione w skardze. Stosownie do art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Istotą podania stanowiącego żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego jest jego treść ustalona przez wnoszącego podanie (art. 63 § 2 K.p.a.), a organ administracji, do którego wpłynął wniosek jest związany zakresem postawionego żądania (vide: wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1987 r.; IV SA 757/87). Z uwagi na to, że treść żądania wyznacza faktyczne granice przedmiotu sprawy, w razie wątpliwości w tym zakresie, organ administracji, do którego podanie wniesiono, zobowiązany jest wyjaśnić rzeczywistą treść żądania, aby rozstrzygana sprawa stanowiła odpowiedź ściśle na zgłoszone żądanie. Jak stwierdził w wyroku z dnia 4 kwietnia 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny, nie można przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie lub mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania (sygn. akt I SA 2188/00). O tym jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie wyłącznie strona. Ewentualne wątpliwości co do treści żądania organ winien wyjaśniać, zwracając się do strony o zajęcie stanowiska w określonym terminie. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem R. P. z dnia 24 lipca 2012 r., w którym wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych o przyznanie mu emerytury policyjnej w drodze wyjątku, powołując się na to, iż od czasu złożenia przez niego poprzedniego wniosku o przyznanie tego świadczenia pojawiły się nowe okoliczności, gdyż stan jego zdrowia uległ pogorszeniu. W tym miejscu należy przypomnieć, iż kwestia przyznania skarżącemu emerytury policyjnej w drodze wyjątku była już przedmiotem rozpoznania przez organ na podstawie wniosku R. P. z dnia 30 kwietnia 2009 r. i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. o odmowie przyznania tego świadczenia, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1625/09 oddalił skargę R. P. na powyższą decyzję. W ocenie Sądu, treść wniosku R. P. z dnia 24 lipca 2012 r. nie dawała organowi podstaw do jednoznacznego przyjęcia, że wnioskodawca domaga się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. o odmowie przyznania emerytury policyjnej w drodze wyjątku, gdyż skarżący we wniosku tym powołał się na nowe okoliczności zaistniałe już po wydaniu decyzji ostatecznej, a nie na okoliczności istniejące w dniu wydania tej decyzji, nieznane organowi, który ją wydawał. Z uwagi zatem na niejednoznaczne sformułowanie żądania we wniosku z dnia 24 lipca 2012 r., organ powinien wezwać wnioskodawcę w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez jednoznaczne sprecyzowanie treści żądania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż organ uznając pismo skarżącego z dnia 24 lipca 2012 r. jako wniosek o wznowienie postępowania miał obowiązek w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych oraz kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu z art. 148 § 1 K.p.a. i w zależności od wyników tego badania wydać postanowienie o wznowieniu lub odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 1 lub § 3 K.p.a.). W przypadku bowiem złożenia podania o wznowienie postępowania przez stronę wszczyna się najpierw postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji może więc badać wyłącznie w ramach postępowania wstępnego, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. Tylko w przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 K.p.a., bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 K.p.a. - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 K.p.a. Dopiero zatem skutkiem wznowienia postępowania może być przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dopiero na tym etapie postępowania organ może więc ocenić, czy przyczyna wznowienia wskazana przez skarżącego faktycznie wystąpiła i jednocześnie rozważyć zaistnienie przeszkód do uchylenia decyzji z art. 146 K.p.a. Przepisy art. 146 § 1 i § 2 K.p.a. wyprowadzają bowiem ujemną przesłankę uchylenia decyzji w ramach wznowionego postępowania. Organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi zatem badać nie tylko, czy zaistniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 K.p.a., ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w art. 146 K.p.a. Wystąpienie tych okoliczności ogranicza możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty. W tym wypadku organ, zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a., ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ wydał tymczasem decyzję w oparciu o art. 146 § 2 K.p.a., odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. bez uprzedniego wydania postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania oraz bez zbadania, czy w sprawie zaistniały przyczyny wznowienia wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych zobowiązany będzie zatem w pierwszej kolejności wezwać wnioskodawcę w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia 24 lipca 2012 r. poprzez jednoznaczne sprecyzowanie treści jego żądania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jeżeli zaś po sprecyzowaniu wniosku okaże się, że intencją wnioskodawcy jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r., to organ powinien najpierw zbadać dopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych oraz kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu z art. 148 § 1 K.p.a. Odmowa wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych, a dopiero skutkiem wznowienia postępowania może być przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 K.p.a.). Dopiero na tym etapie postępowania organ będzie mógł więc ocenić, czy przyczyny wznowienia wskazane przez skarżącego faktycznie wystąpiły, a także, czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w art. 146 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.