II SA/Wa 954/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung Olga Żurawska – Matusiak Protokolant st. asyst. sędziego Beata Gibzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie [...] Służby Celnej oddala skargę Dyrektor Izby Celnej w W. aktem mianowania z dnia [...] listopada 2009 r., na podstawie art. 223 ust. 1 i 5, art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 października 2009 r. w sprawie warunków otrzymywania dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy celnych oraz wysokości tych dodatków (Dz. U. Nr 81, poz. 1409), mianował B. M. na stopień [...] w korpusie [...] Służby Celnej z dniem [...] listopada 2009 r. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. B. M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji (aktu mianowania) zarzucając jej naruszenie przepisów art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz bezpośrednio art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej oraz wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zarzuciła ponadto naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy, poprzez nieprawidłową wykładnię zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" wskazując, iż w trakcie pełnienia służby zajmowała stanowisko służbowe związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych, a mianowicie od [...] maja 2004 r. do [...] stycznia 2005 r. zajmowała stanowisko Kierownika [...]. Z tego względu, zdaniem odwołującej, mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne. Funkcjonariuszka podniosła również, że organ I instancji nie kierował się przepisami ustawy, lecz wytycznymi Szefa Służby Celnej. Z uwagi na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty poprzez mianowanie na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora Izby Celnej w W. Ponadto pismem z dnia [...] listopada 2010 r. odwołująca wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Szef Służby Celnej uznając, że odwołanie wniesiono z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt. II SA/Wa 1434/11, stwierdził jej nieważność nie podzielając stanowiska organu, że w sprawie nie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania z uwagi na brak pouczenia o środkach zaskarżenia. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Szef Służby Celnej przywrócił termin do wniesienia odwołania od decyzji (aktu mianowania) Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] listopada 2009 r., a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu podał, że w myśl przepisu art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), na kierownika urzędu został nałożony obowiązek dokonania w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Niniejsza regulacja była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej w zakresie stopnia służbowego na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. W świetle przepisów art. 223 ust. 2-6 ustawy, regulujących mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, zadaniem organu było przyporządkowanie danego funkcjonariusza, który w dniu wejścia w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, do właściwego korpusu, precyzyjnie wskazanego w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. W ocenie organu, w odniesieniu do odwołującej przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania, bowiem dotyczy on funkcjonariusza, który spełnił wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 30 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach osobowych funkcjonariuszki wynika zaś jednoznacznie, że przed wejściem w życie ustawy zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy [...]. Zgodnie z art. 223 ust. 5 ustawy funkcjonariuszowi, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu [...], określa się stopień w korpusie [...] Służby Celnej. Szef Służby Celnej podkreślił, iż w przypadku określenia funkcjonariuszowi nowego stopnia, organ ma niewielką swobodę, nie może go mianować na stopień służbowy należący do innego korpusu niż ten, który wynika bezpośrednio z uregulowań zawartych w ust. 2-6 art. 223 ustawy. Powyższe wynika z faktu, iż ustawodawca przepisem art. 223 ust. 7 sformułował kryteria, od których zależy określenie stopnia służbowego, nie zaś korpusu. Mianowanie do określonego korpusu ustawa uzależniła od posiadanego stopnia służbowego, z wyjątkiem art. 223 ust. 3 pkt 2, zatem organ jest związany ustawowym mechanizmem przypisania funkcjonariusza do danego korpusu, który wprost wynika z treści odpowiedniego dla konkretnego funkcjonariusza ustępu (2-6). Nie kwestionując faktu zajmowania przez odwołującą w przeszłości stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników wskazał, że nie miało ono miejsca bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy. Organ podniósł, że przepis art. 223 ustawy został umiejscowiony w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe", co oznacza, że reguluje on wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań, a znajduje to potwierdzenie m. in. w § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad technik prawodawczej". Powyższe, zdaniem organu, wskazuje jednoznacznie, iż skoro przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej sprawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Nie chodziło bowiem ustawodawcy o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej, gdyż oznaczałoby to nie dostosowanie, czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie awansowanie, które wyjątkowo przewiduje przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy. Zdaniem organu na takie rozumienie wyrażenia "przed dniem wejścia w życie ustawy" wskazuje również wykładnia językowa. Gdyby bowiem przyjąć, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a nie wyłącznie do stanu bezpośrednio poprzedzającego ten dzień, doszłoby do wypaczenia sensu tej regulacji i prowadziłoby do rozwiązań, które nie dają się pogodzić z zasadami logiki, zważywszy, że jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy. Dla przykładu do korpusu oficerów młodszych winien być w świetle takiej wykładni mianowany funkcjonariusz, który pod rządami poprzedniej ustawy został pozbawiony stanowiska kierowniczego z uwagi na orzeczenie kary dyscyplinarnej przeniesienia na niższe stanowisko służbowe lub zakazu zajmowania stanowisk kierowniczych przez 2 lata (art. 63 pkt 4 i 6 ustawy). W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. M. zarzuciła jej: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, przez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz art. 6 k.p.a., tj. wyrażonej w tym przepisie zasadzie praworządności, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o pisemne interpretacje Szefa Służby Celnej, b) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącą stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników; 2. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy. Z uwagi na powyższe zarzuty wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; 2. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz wskazanie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. W uzasadnieniu wskazała w pierwszej kolejności, że w trakcie pełnienia służby zajmowała stanowisko związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bowiem w okresie od [...] maja 2004 r. do [...] stycznia 2005 r. pełniła funkcję kierownika [...]. Wobec tego, że okoliczność ta miała miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zdaniem skarżącej, obligatoryjne było mianowanie jej na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej z uwagi na treść art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy. W jej ocenie pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Na poparcie swego stanowiska skarżąca powołała się na wyrok Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] czerwca 2011 r., sygn. akt. [...] oraz na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, wykluczające rozszerzającą interpretację pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" jako stwarzającą kryterium pozaustawowe. Wskazała też na orzecznictwo Sądu Najwyższego, a w szczególności na uchwałę z dnia 13 stycznia 1995 r. III CZP 174/94, zgodnie z którą zwrot ten prowadzi do wniosku, że chodzi o okres istniejący przed wejściem w życie ustawy, a niekoniecznie istniejący do dnia wejścia w życie tej ustawy. Podniosła też dodatkowo, iż organ dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a., czyli zasady zaufania do organów państwa, a nadto art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia powodów, dla których odmówił mianowania skarżącej na stanowisko w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej oraz przytoczenie w uzasadnieniu decyzji argumentów dotyczących kary dyscyplinarnej, która wobec niej nigdy nie została orzeczona. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie z argumentacją faktyczną i prawną zbieżną z zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutowi skargi, stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Bezsporna jest w szczególności okoliczność, iż skarżąca w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), tj. na dzień 30 października 2009 r., zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy [...], zaś w okresie od [...] maja 2004 r. do [...] stycznia 2005 r. zajmowała stanowisko [...]. Sporna i wymagająca rozstrzygnięcia jest natomiast kwestia znaczenia użytego zarówno w przepisie art. 223 ust. 1 powołanej ustawy, stanowiącym podstawę materialnoprawną decyzji w przedmiocie nadania skarżącej stopnia służbowego, jak również w art. 223 ust. 3 pkt 2, zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy". Jego rozumienie jest rezultatem wykładni normy prawnej. Wykładnia zaś to określenie rzeczywistej treści przepisu prawnego (bądź zakodowanej w nim normy prawnej), która wynika z procesu interpretacyjnego zachodzącego wówczas, gdy istnieje konieczność zastosowania danego przepisu. W piśmiennictwie i judykaturze wymienia się wiele rodzajów wykładni, z których co do zasady pierwszeństwo daje się wykładni językowej (gramatycznej). Jednakże jej zastosowanie, w ocenie Sądu, jest możliwe wtedy, gdy przepis prawa zredagowany jest w sposób nie budzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz nie koliduje z innymi metodami wykładni. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, bowiem pojawiły się rozbieżności co do rozumienia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy". Mają one swoje źródło przede wszystkim w tym, że przedmiotowy zwrot nie precyzuje konkretnej daty, z jaką związany jest skutek, do którego odnoszą się dalsze regulacje. Może więc chodzić zarówno o dzień bezpośrednio poprzedzający datę wejścia w życie ustawy, jak przyjął to Szef Służby Celnej, jak też dowolny okres przed wejściem w życie ustawy, czego domaga się skarżąca. Taka wieloznaczność gramatycznej konstrukcji omawianego zwrotu powoduje, iż wykładnia językowa nie jest wystarczająca dla ustalenia jego sensu i znaczenia. Niezbędne jest zatem odwołanie się do innych metod wykładni, a w szczególności do wykładni systemowej oraz celowościowej. Należy zauważyć, że omawiane przepisy zostały zamieszczone w rozdziale "Przepisy przejściowe" ustawy, a istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (tak: m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Generalnie ich rolą jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw dotąd nie zakończonych, ewentualnie utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych, jak wynika z § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Ponadto pewną wskazówkę interpretacyjną przedmiotowego zwrotu może stanowić uzasadnienie projektu powołanej ustawy, gdzie podkreślono konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Tak więc przepisy art. 222 i art. 223 ustawy miały pełnić rolę dostosowawczą, a ich zadaniem było przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy. Stąd też dokonując wykładni zamieszczonych w nich zwrotów trzeba odnieść się do tego celu oraz reguł wykładni systemowej. Skoro zatem intencją ustawodawcy było wydanie decyzji porządkującej stan zastany na dzień wejścia w życie nowej regulacji, to punktem odniesienia musi być dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie przepisów nowej pragmatyki służbowej. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK/22/12 (cbois.nsa.gov.pl), które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Z tego też względu zarzut błędnej wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowania w sprawie, jest chybiony. W związku z tym również odnoszenie się do argumentacji skargi w kwestii zagadnień natury językoznawczej, nie jest konieczne. Zgodne z prawem było zatem powołanie się przez organ na przepis art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej stanowiący, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego dyspozytora celnego, określa się stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej oraz mianowanie skarżącej na stopień [...] w korpusie [...] Służby Celnej. Ponadto należy podzielić stanowisko organu, iż w przypadku określenia funkcjonariuszowi nowego stopnia, organ ma niewielką swobodę, nie może go mianować na stopień służbowy należący do innego korpusu niż ten, który wynika bezpośrednio z uregulowań zawartych w ust. 2-6 art. 223 ustawy. Powyższe wynika bowiem z faktu, iż ustawodawca przepisem art. 223 ust. 7 sformułował kryteria, od których zależy określenie stopnia służbowego, nie zaś korpusu. Mianowanie do określonego korpusu Służby Celnej zostało w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej uzależnione od posiadanego uprzednio stopnia służbowego, z wyjątkiem art. 223 ust. 3 pkt 2, który jednak nie mógł mieć z przytoczonych wyżej powodów zastosowania wobec skarżącej. Organ jest zatem związany ustawowym mechanizmem przypisania funkcjonariusza do danego korpusu, który wprost wynika z treści odpowiedniego dla konkretnego funkcjonariusza ustępu (2-6) art. 223. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. W myśl art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podobną regulację w procedurze administracyjnej zawiera art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powstałym na tle tego ostatniego przepisu, przyjmuje się konsekwentnie, że podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej mogą stanowić tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustawy bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zamkniętą listę źródeł prawa powszechnie obowiązującego wyznaczają art. 8 i art. 9 oraz przepisy rozdziału III "Źródła prawa" Konstytucji RP. Stosownie do art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, źródłami obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z tego względu należy zgodzić się z poglądem skarżącej, że pisemne instrukcje Szefa Służby Celnej nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego i w związku z tym nie mogą stanowić podstawy dla wydania decyzji administracyjnej. Nie sposób jednak zaakceptować stanowiska, że przedmiotowe instrukcje stanowiły podstawę dla wydanego przez Dyrektora Izby Celnej w W. aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. Z powyższego aktu wynika bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, że jego podstawę materialnoprawną stanowiły wyłącznie przepisy ustawy o Służbie Celnej oraz rozporządzenia wykonawczego. W ocenie Sądu, dopuszczalne jest by, rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną, organ administracji publicznej posłużył się, przy wykładni przepisów prawnych budzących wątpliwości, wskazówkami interpretacyjnymi organu nadrzędnego nad nim, a zwłaszcza organu centralnego. Chybiony jest wreszcie zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a., będący konsekwencją błędnej, zdaniem skarżącej, wykładni zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", skoro Sąd uznał dokonaną przez organ wykładnię przedmiotowego zwrotu, za prawidłową. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.