II SA/Wa 965/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi J.J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. J. J. (dalej jako "wnioskodawca" lub "skarżący") został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2019 r., na mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [..]. Ze świadectwa służby funkcjonariusza wynika, że nie wykorzystał on 26 dni urlopu wypoczynkowego za 2019 r. oraz 13 dni dodatkowego urlopu za rok 2019 r., za które będzie przysługiwał ekwiwalent pieniężny. Pismem z dnia 13 lutego 2019 r. J. J. został poinformowany, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop zostanie wypłacony po ustaleniu algorytmu, dotyczącego wyliczenia należnej kwoty, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Następnie w dniu 22 listopada 2019 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wpłynął wniosek J. J. o zapłatę, wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie należności z tytułu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, a w przypadku odmowy wypłaty wnioskowanej należności pełnomocnik wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie rozstrzygnięcia oraz zgłosił szereg wniosków o charakterze procesowym. Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 61a§ 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej jako "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi przesłanka w postaci innej usprawiedliwionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie przedmiotowego postępowania - tj. brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Brak ten jest skutkiem wyeliminowania z porządku prawnego dyspozycji przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie w jakim określał on mechanizm naliczania ekwiwalentu, który to brak nie został usunięty poprzez wprowadzenie normy prawnej uwzględniającej wskazania Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie organu pierwszej instancji brak jest podstawy prawnej do działania przez organ celem merytorycznego rozpoznania żądania. Wskazane postanowienie stało się przedmiotem zażalenia wnioskodawcy z dnia 4 grudnia 2019 r. do Komendanta Głównego Policji. Wskazując na naruszenie art. 61 a i nast. k.p.a. oraz art. 61 § 1 i 3 k.p.a. oraz powołując wyroki sądów administracyjnych podniósł, że istnieje możliwość wszczęcia postępowania i zakończenia go wydaniem decyzji. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 268a, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia J. J. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Komendant rozpatrując wniesione przez wnioskodawcę zażalenie, podzielił podjęte w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnięcie, bowiem w dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 oraz z 2018 r., poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Ponadto orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie badania zgodności art. 115a ustawy o Policji z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W treści wskazanego wyroku Trybunał wprost wyjaśnił także, że art. 115a ustawy o Policji w zakwestionowanym zakresie normuje sposób ustalenia wysokości świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w sytuacji, gdy funkcjonariusz zostaje zwolniony ze służby. Ekwiwalent pieniężny przysługuje także za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem w zamian za czas służby przekraczający 40 godzin w tygodniu, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo przyznaje rekompensatę pieniężną. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kpa), uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Sytuacja taka (brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń). Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że podnoszony w zażaleniu zarzut dotyczący naruszenia art. 61 a i nast. k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w sprawie i w konsekwencji wadliwą odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, jest niezasadny. Z tych samych względów za niezasadny uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 61 § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo braku przeszkód podmiotowych i przedmiotowych do wszczęcia postępowania, jego prowadzenia i zakończenia w formie przewidzianej w art. 104 k.p.a., bowiem organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w zaistniałym stanie prawnym. Ponadto organ zwrócił uwagę, że w zaistniałej sprawie organy Policji nie kwestionują uprawnienia wnioskodawcy do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Jednakże organy Policji zobowiązane są przestrzegać konstytucyjnej zasady legalizmu, zgodnie z którą organ może czynić tylko tyle ile pozwalają mu obowiązujące przepisy prawa. Tym samym organ nie może i podejmować czynności w oparciu wyłącznie o wykładnię orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, samodzielnie ustalając wysokość mnożnika przysługującego za każdy dzień niewykorzystanego urlopu. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi J. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu oraz poprzedzającemu jego wydanie postanowieniu organu pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj: 1. art. 61 § 1a i nast. k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmówienie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego należnego wnioskodawcy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji, 2. art. 61 ust. 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że wypłata lub/i jej odmowa wyrównania ekwiwalentu pieniężnego należnego wnioskodawcy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji jest czynnością materialno-techniczną, a tym samym niemożliwym w tej sprawie jest wydanie rozstrzygnięcia w formie i zasadach określonych w przepisach k.p.a.. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1. c) p.p.s.a., zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zawarcie w uzasadnieniu wydanego wyroku, na podstawie art. 153 p.p.s.a., oceny prawnej oraz wskazówek i wytycznych, co do dalszego postępowania w sprawie, wskazanie na popełnione uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, których dopuściły się te organy oraz okoliczności mających wpływ na ich powstanie. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa sądowego w wysokości 480,00 złotych, na podstawie art. § 14 ust. 1 pkt. 1) lit. c i Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 z póżn. zm.). Jednocześnie skarżący zrzekł się przeprowadzenia spraw na rozprawie i wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] marca 2020 r. (nr [...]) jak i postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym jak i prawem procesowym. Ocena legalności dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a."). Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest ostateczne postanowienie Komendanta Głównego Policji, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W świetle bowiem art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wskazuje się w doktrynie, jako "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki: – sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, – sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, – sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechne w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wpłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności), – sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)" (por. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211–212). Wobec powyższego Sąd stwierdza, że organy policji co prawda zasadnie zwróciły uwagę, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z dnia 6 listopada 2018 r., poz. 2102) orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Niezmiennie brak jest przepisów umożliwiających prawidłowe wyliczenie wysokości ekwiwalentu, gdyż ustawodawca nie wprowadził nowego przelicznika do ustawy o Policji. Organ I instancji jednakże mimo to nieprawidłowo zastosował normę art. art. 61a § 1 k.p.a., albowiem z analizy przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.; dalej: "ustawa o Policji"), nie wynika, by postępowanie w przedmiocie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w ogólnie nie mogło być prowadzone. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 83a ust. 1. Przyjmuje się, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej(por. m.in. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SAB/Sz 74/19, wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 września 2019 r., sygn. II SA/Łd 11/19). A zatem sprawa dotycząca ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku policjanta po pierwsze ma charakter administracyjny, a po drugie w przypadku odmowy przyznania tego świadczenia podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Skutkiem wyroku Trybunału była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (tj. z datą publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Trybunał nie stwierdził więc niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Ustawa w dalszym ciągu przewiduje prawo do ekwiwalentu przysługującego funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby. Reasumując Sąd uznał, że organy policji odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop z istotnym naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., albowiem nie zachodzi wskazywana przez organy przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie takiego postępowania. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego, będzie wszczęcie postępowania administracyjnego albowiem skarżącemu na podstawie przepisów ustawy o Policji przysługuje prawo do ubiegania się o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop funkcjonariusza zwolnionego ze służby. A zatem organ winien bądź to dokonać wypłaty tego świadczenia, bądź też załatwić sprawę administracyjną w formie decyzji odmownej, jeśli stwierdzi brak podstaw do jego przyznania. Nie ma natomiast podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Choć do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny" ułamek 1/30 nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem, nie powoduje to jednak, że zachodzi "inna uzasadniona przyczyna", z powodu której postępowanie nie może być wszczęte. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.