II SA/Wa 968/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi R.L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - oddala skargę - Postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] odmówił R. L. (dalej jako skarżący) wydania zaświadczenia o podstawie wymiaru uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia zasadniczego za stopień, wysługę lat, funkcyjnego i 1/2 nagrody rocznej według stanu na 13 stycznia 2006 r. i 13 stycznia 2007 r. ze stanowiska Zastępcy Komendanta [...] Policji w [...]. Wnioskiem z 31 grudnia 2012 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z [...] czerwca 2012 r., wskazując na treść art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Wobec nierozpatrzenia powyższego wniosku skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność organu. Wyrokiem z 10 stycznia 2014 r., II SAB/Wa 511/13 Sąd zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia powyższego wniosku, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 3 grudnia 2014 r., I OSK 842/14 oddalił skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie. W wykonaniu wskazanego wyroku Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z [...] marca 2015 r., w oparciu o przepis art. 61 a K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 K.p.a. nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z [...] czerwca 2012 r. Organ odwołując się do treści art. 61 a K.p.a. wskazał, że przez inną uzasadnioną przyczynę, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zwrócił również uwagę, że postępowanie zaświadczeniowe uregulowane jest w przepisach działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie zawierają żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania w nim przepisów o ogólnym, jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu zaświadczeniowym nie będzie miał zatem zastosowania art. 156 K.p.a. Zaświadczenia są bowiem poświadczeniem istnienia pewnego stanu. Możliwe jest więc ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania, czy unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 10 kwietnia 2015 r. skarżący nie zgodził się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, prezentując w nim argumentację tożsamą z tą, którą zawarł w postanowieniu z [...] marca 2015 r. W skardze na powyższe postanowienie, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił, iż organ nie uwzględnia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz narusza zasady postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W pismach z 30 czerwca 2015 r., 9 lipca 2015 r., 13 sierpnia 2015 r., 26 sierpnia 2015 r., 2 września 2015 r., 13 września 2015 r., 29 września 2015 r., 2 stycznia 2016 r., 16 stycznia 2016 r., 19 stycznia 2016 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] maja 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z [...] marca 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] czerwca 2012 r. odmawiającego wydania zaświadczenia o podstawie wymiaru uposażenia zasadniczego, dodatków do uposażenia zasadniczego i 1/12 nagrody rocznej. Organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II kodeksu, w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (por. Z.R. Kmieciak, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212 i powołane tam orzecznictwo). W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tezie wyroku z 7 marca 2013 r., VII SA/Wa 1771/12 (publ. Lex nr 1321646), zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 K.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W analizowanym przypadku ów oczywisty przypadek zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. niewątpliwie zachodził. Postępowanie w sprawach zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 K.p.a., a ma jedynie charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. W judykaturze wyklucza się również dopuszczalność stwierdzenia nieważności zaświadczenia na podstawie art. 156 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 1983 r., I SA 794/83, publ. ONSA 1983, Nr 2, poz. 92). Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i odformalizowanym. Rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia zamyka tok czynności procesowych postępowania administracyjnego, a nie rozstrzyga o interesie prawnym czy obowiązku. Dlatego do postanowień wydanych w ramach postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń nie stosuje się przepisów normujących tryb stwierdzenia nieważności postanowienia. Słusznie zatem Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] marca 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] czerwca 2012 r. W tej sytuacji należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z [...] marca 2015 r. odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.