II SA/Wa 968/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Maria Werpachowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2018 r. sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] powierzył pełnienie obowiązków służbowych SG R.B. na stanowisku służbowym kontrolera Zespołu [...] w [...] w okresie od [...] marca 2017 r. do [...] lutego 2018 r. Przedmiotowy rozkaz personalny został doręczony funkcjonariuszowi w formie faksu w dniu 27 lutego 2017 r., co zostało potwierdzone przez R.B. poprzez adnotację na kopii faksu "zapoznałem się 27.02.2017 r." oraz własnoręczny podpis. Jednocześnie funkcjonariusz otrzymał kopię faksu. Oryginał tego rozkazu został funkcjonariuszowi doręczony w dniu 28 marca 2017 r. W dniu 13 marca 2017 roku (data nadania w urzędzie pocztowym) pełnomocnik R.B. złożył od ww. rozkazu personalnego odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej, zarzucając naruszenie art. 41 ust. 1 w związku z art. 42 ustawy o Straży Granicznej poprzez przeniesienie funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe bez wymierzenia kary dyscyplinarnej przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. Zdaniem odwołującego się, wydany przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej rozkaz personalny nie wyjaśnił, jakie aktualne potrzeby organizacyjne powodują konieczność powierzenia pełnienia obowiązków R.B. na innym stanowisku służbowym. Nadto ewentualne powierzenie obowiązków winno nastąpić do czasu uzupełnienia braków kadrowych i wdrożenia nowych funkcjonariuszy do pełnienia obowiązków, a więc maksymalnie na okres dwóch miesięcy, a nie roku. Pełnomocnik podkreślił, że w 2016 r. R.B. przeszedł przeszkolenie [...] konieczne do pełnienia obowiązków starszego kontrolera. Ze względu na powierzenie pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym nie będzie możliwe wykorzystanie nowych kompetencji. Ponadto pełnomocnik wskazał, że R.B. zaskarżony rozkaz personalny odebrał jako dodatkową karę w związku z toczącym się wobec niego postępowaniem dyscyplinarnym. Wymierzona mu kara upomnienia nie daje podstaw do przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. Dodatkowo według skarżącego nie uzasadniono nadania zaskarżonemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności. Stawiając powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości i orzeczenie co do istoty sprawy oraz na podstawie art. 135 kpa wniósł o wstrzymanie rygoru natychmiastowego wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego. Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej "k.p.a.", stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez pełnomocnika R.B. od rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków na stanowisku służbowym kontrolera Zespołu [...] w [...]. Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że postępowanie odwoławcze rozpoczyna się od badania przez organ drugiej instancji dopuszczalności odwołania i zachowania terminu do jego wniesienia. Obowiązek przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz czy został zachowany termin do jego wniesienia wynika z treści art. 134 kpa. Organ podał, że tylko prawidłowe doręczenie decyzji organu pierwszej instancji stwarza stronie możliwość jej zaskarżenia do organu odwoławczego. Zasady doręczania pism procesowych zostały uregulowane w rozdziale 8 k.p.a., w art. od 39 do 49 i tylko przy ich zachowaniu można ocenić skuteczność ich doręczenia. Wskazał, że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, przez swoich pracowników lub inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 391 § 1 k.p.a. doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. poz. 1204 ze zm.), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków: 1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez skrzynkę podawczą organu administracji publicznej; 2) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny; 3) wyraził zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. decyzje doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Strona jest uprawniona do otrzymania decyzji w oryginale, z własnoręcznym podpisem osoby reprezentującej organ. W ocenie organu, nie stanowi zatem wypełnienia dyspozycji określonej w ww. przepisie doręczenie stronie kopii decyzji, a takie cechy nosi decyzja doręczona stronie w formie tzw. faksu, jej odpisu czy wyciągu z protokołu posiedzenia organu. Jednocześnie podkreślił, ze przesłanie dokumentu (decyzji) faksem nie jest doręczeniem za pomocą środków elektronicznych, a stanowi jedynie informację dla zainteresowanego. Organ podał, że z materiałów niniejszej sprawy wynika, że rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o powierzeniu skarżącemu pełnienie obowiązków na innym stanowisku służbowym został doręczony funkcjonariuszowi w dniu 27 lutego 2017 r. w formie faksu. Pełnomocnik skarżącego po zapoznaniu się z treścią nadesłanego faksu wniósł w dniu 13 marca 2017 r. odwołanie. Decyzję w oryginale funkcjonariuszowi doręczono w dniu 28 marca 2017 roku. Powyższe, w ocenie organu pozwala stwierdzić, że prawidłowe doręczenie rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nastąpiło w dniu 28 marca 2017 r., zatem doręczenie funkcjonariuszowi kopii decyzji w formie faksu w dniu 27 lutego 2017 r. nie wywołało żadnych skutków prawnych zarówno w zakresie terminu do wniesienia odwołania, jak również terminu powierzenia funkcjonariuszowi pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym ([...] marca 2017 r. - [...] lutego 2018 r.). Stanowiło jedynie informację dla zainteresowanego. Skoro przed dniem 28 marca 2017 r. decyzja nie weszła do obrotu prawnego, to tym samym skuteczne jej zaskarżenie przed tą datą nie było możliwe, czyli złożenie odwołania przed doręczeniem oryginału rozkazu personalnego było niedopuszczalne. Biorąc pod uwagę, że doręczenie rozkazu personalnego nastąpiło w dniu 28 marca 2017 r. to od tego dnia rozpoczął bieg 14-dniowy termin do jego zaskarżenia. Organ powołując się na przepis art. 134 k.p.a. podał, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi R.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie przepis ten miał zastosowanie, art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania wobec organów, art. 391 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że doręczenie rozkazu nie było skuteczne, wniósł na podstawie art. 145 § 1 p. 1 lit. c) p.p.s.a. o uchylenie skarżonego postanowienia w całości, na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaznaczył, że z ostrożności procesowej złożył również wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wskazać tu należy, że przepis powyższy obliguje organ odwoławczy do zbadania w pierwszej kolejności dopuszczalności odwołania. Postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego oraz fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie (v. A Wróbel, uwaga 1 komentarza do art. 134 k.p.a., LEX/el., 2016). Kwestią sporną w niniejszej sprawie było to, czy doręczenie za pośrednictwem faksu rozkazu personalnego stanowi skuteczne doręczenie w myśl art. 39 k.p.a. Rozważyć należy, czy doręczenie w istocie kopii decyzji w drodze faksu, jest doręczeniem otwierającym termin do wniesienia odwołania (art. 109 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz 2015 r. poz. 1830), przez swoich pracowników lub inne upoważnione osoby lub organy. Zgodnie natomiast z art. 391 § 1 k.p.a. doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2013 r. poz. 1422 oraz z 2015 r. poz. 1844), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków: 1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej; 2)wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny; 3) wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny (§ 1. ). Przytoczony przepis zakreśla ścisłe ramy wykorzystywania wskazanych w nim środków komunikacji elektronicznej. Określony w tym przepisie sposób komunikacji może być stosowany tylko i wyłącznie po spełnieniu warunków w nim wskazanych. W takich przypadkach, w aktach sprawy powinien znajdować się dokument np. wniosek, pismo, dokument elektroniczny z bezpiecznym podpisem, zawierający zgodę na korzystanie ze środków komunikacji elektronicznej. Skarżący takiego dokumentu do akt niniejszej sprawy nie przedłożył (v. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 227/14 https://cbois.nsa.gov.pl). Drogą elektroniczną mogą być doręczane wyłącznie pisma w formie dokumentu elektronicznego (zob. A Wróbel, uwaga 8 komentarza do art. 391 k.p.a., LEX/el., 2015), co mogłoby wskazywać, że nie chodzi tu o materialny substrat dokumentu elektronicznego. Faks nie jest urządzeniem informatycznym, gdyż mogą nim być tylko urządzenia wyposażone w pamięć umożliwiającą zapisywanie i odtwarzanie danych. Z tego względu wysyłanie informacji pomiędzy urządzeniami faksowymi nie może być uznane za komunikowanie się za pomocą urządzeń tworzących zespół teleinformatyczny. Dlatego też doręczenie pisma za pośrednictwem faksu nie jest doręczeniem za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną, o którym mowa w art. 391 § 1 k.p.a. Pogląd taki został wyrażony również w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006 r., III SA/Wa 1836/06, LEX nr 295045 oraz w postanowieniu tegoż sądu z dnia 22 kwietnia 2013 r., VIII SA/Wa 293/13, LEX nr 1521148. Doręczenie zatem skarżącemu rozkazu personalnego za pośrednictwem faksu w dniu 27 lutego 2017 r. stanowi jedynie informację dla zainteresowanego i nie otworzyło terminu do wniesienia odwołania. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, nie zasługują one na uwzględnienie. Organ nie naruszył przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto wskazać należy, że o naruszeniu art. 8 k.p.a. nie świadczy fakt, że strona nie zgadza się, z rozstrzygnięciem zapadłym w sprawie. Reasumując w ocenie Sądu organ zasadnie uznał, że doręczenie rozkazu personalnego nastąpiło w dniu 28 marca 2017 r. i od tego dnia rozpoczął bieg 14 dniowy termin do wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.