II SA/Wa 975/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Sławomir Antoniuk, Protokolant Sylwia Falkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi U. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) oddala skargę, 2) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. K. T. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) powiększoną o kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa 80/100) stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2007 r. Nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił U. F. przyznania renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że przyznanie takiego świadczenia jest możliwe, gdy spełnione są łącznie wszystkie wynikające z art. 83 powołanej ustawy przesłanki, a mianowicie: - wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Wskazał ponadto, że brak spełnienia nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ zwrócił uwagę na krótki, bo wynoszący 5 lat, 2 miesiące i 14 dni, łączny okres składkowy posiadany przez zainteresowaną na przestrzeni 47 lat życia oraz brak zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym od zakończenia sprawowania opieki nad dzieckiem w kwietniu 1985 r., a nadto na fakt, że powstanie całkowitej niezdolności do pracy zostało ustalone orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS na luty 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że w sprawie nie zostały wykazane jakiekolwiek szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód do kontynuowania zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczeń na zasadach ogólnych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy U. F. podała, że jest osobą ciężko chorą od 1985 r. co znajduje potwierdzenie w licznych zaświadczeniach i orzeczeniach lekarskich. Ponadto podniosła, że wbrew twierdzeniom organu, pomimo choroby aktywnie poszukiwała pracy, a okoliczność tę wykazują karty aktywności zawodowej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ponownie powołał się na treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych określającą przesłanki przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Ponadto wskazał, iż w związku z przedłożeniem przez zainteresowaną nowej dokumentacji medycznej, orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] listopada 2007 r. została ona uznana za całkowicie niezdolną do pracy od [...] lipca 1998 r. do [...] lipca 2000 r. i częściowo niezdolną do pracy od [...] sierpnia 2000 r. do [...] lipca 2003 r. oraz od [...] maja 2005 r. do [...] stycznia 2006 r. Podkreślił również, że wcześniejszym orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2006 r. wnioskodawczyni została uznana za całkowicie niezdolną do pracy od [...] lutego 2006 r. do [...] grudnia 2007 r. Natomiast orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] kwietnia 2008 r. U. F. została uznana za częściowo niezdolną do pracy od [...] stycznia 2008 r. do [...] kwietnia 2009 r., co zdaniem organu oznacza, że występuje u niej jedynie ograniczenie możliwości zatrudnienia, a nie jej całkowity brak i wyklucza tym samym przyznanie świadczenia wyjątkowego. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, iż przywoływane przez zainteresowaną argumenty o złym stanie zdrowia nie stanowią podstawy do przyjęcia innych dat powstania całkowitej niezdolności do pracy niż wskazane w powoływanych orzeczeniach, które zostały wydane na podstawie przedłożonych przez nią dowodów. Jednocześnie podniósł, że fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń w oparciu o art. 83 cytowanej ustawy jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 2243/02), stanowiąca w myśl art. 14 ust. 1 omawianej ustawy, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń uzależnionych od ustalenia niezdolności do pracy. Dodatkowo wskazał, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej jest dla organu rentowego oraz Prezesa ZUS wiążące, co wynika z art. 14 ust. 3 ww. ustawy, a nadto nie podlega ono tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ stwierdził także, że wnioskodawczyni nie wykazała szczególnych okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków do otrzymania świadczenia na ogólnych zasadach, zaś sama trudna sytuacja materialna nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia do przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie U. F. nie zgodziła się z rozstrzygnięciem i podniosła, że jej stan zdrowia jest krytyczny, co potwierdzają dostarczone przez nią zaświadczenia lekarskie od lekarzy specjalistów. Tym samym nie widzi możliwości podjęcia zatrudnienia, gdyż w tym stanie nikt jej do pracy nie przyjmie. Wskazała również na bardzo trudną sytuację materialną i bytową z uwagi na brak środków do życia, w tym na konieczne leczenie. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Skarga oceniana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), zwaną dalej ustawą emerytalną, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczonych – przyszłych świadczeniobiorców – przewidziano w art. 83 ust. 1 regulację szczególną. Pozwala ona na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają wymogów do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Świadczenia określone w cyt. przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nadto nie mają one charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wzmiankowana uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu przy przyznawaniu (bądź odmowie ich przyznania) świadczeń tego rodzaju. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia i wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania, przy czym przesłanki zawarte w tym przepisie muszą być spełnione łącznie. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku związany jest regułami postępowania administracyjnego określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ, który w sposób należyty rozpatrzył sprawę, dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, a swoje rozstrzygnięcie uzasadnił wyczerpująco skonkretyzowanymi i zobiektywizowanymi wywodami. Zgodnie z przepisem art. 14 ustawy emerytalnej, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenie daty powstania niezdolności do pracy, a nadto trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwany dalej "lekarzem orzecznikiem" (ust. 1 pkt 1 i 2). Natomiast komisja lekarska, rozpatrując sprzeciw lub zarzut wadliwości, dokonuje oceny niezdolności do pracy i jej stopnia oraz ustalenia okoliczności, o których mowa w ust. 1 (ust. 2e), zaś rozstrzygnięcie ma formę orzeczenia (ust. 2f). Stosownie natomiast do ust. 3 powołanego wyżej przepisu, orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, co do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Oznacza to, że rozstrzygnięcie dotyczące oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz daty powstania tej niezdolności, są wiążące tak dla organu rentowego, jak i dla Prezesa ZUS, a co za tym idzie, nie mogą podlegać zasadzie uznaniowości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 646/01, Lex nr 121924). Należy jednocześnie podkreślić, że żadne inne zaświadczenia lekarskie lekarzy specjalistów, które opisują i ustalają stan zdrowia danej osoby, nie mogą oceny zawartej w orzeczeniu zmienić. Przedmiotowe zaświadczenia oraz inna dokumentacja medyczna służą jedynie jako materiały pomocnicze (poza badaniem) lekarzowi orzecznikowi lub komisji lekarskiej przy wydawaniu przedmiotowych orzeczeń. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż orzeczeniem komisji lekarskiej z dnia [...] kwietnia 2008 r. U. F. została uznana za jedynie częściowo niezdolną do pracy od dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia [...] kwietnia 2009 r. Okoliczność ta, jak trafnie przyjął organ, wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku, skierowanego wyraźnie do osób całkowicie niezdolnych do pracy. W tym stanie rzeczy dla prawidłowości zaskarżonej decyzji nie ma żadnego znaczenia ustalenie, czy zachodzą w sprawie szczególne okoliczności, wskutek których skarżąca nie nabyła uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Ponadto zbędna jest ocena przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Redakcja cytowanego przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie pozostawia wątpliwości, że przesłanki wymagane do nabycia świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie, zaś to oznacza, że brak którejkolwiek z nich wyklucza taką możliwość. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O przyznaniu wynagrodzenia tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 ww. ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).