II SA/Wa 977/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Góraj, Protokolant spec. Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. K. od decyzji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm.); zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że w przedmiotowej sprawie świadczenie w drodze wyjątku nie może być przyznane wnioskodawcy, bowiem nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Strona nie wykazała, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które ubezpieczony nie miał wpływu. W toku postępowania ustalono, że B. K. na przestrzeni [...] lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy udokumentował 18 lat, 5 miesięcy i 23 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy udowodnił 1 rok, 4 miesiące i 10 dni tych okresów, natomiast okresy nieskładkowe zostały uwzględnione w wymiarze nieprzekraczającym 1/3 udowodnionych okresów. Ponadto od dnia [...] marca 1998 r. do dnia [...] kwietnia 2004 r., od dnia [...] października 2004 r. do dnia [...] lutego 2008 r., od dnia [...] czerwca 2008 r. do dnia [...] listopada 2010 r., od dnia [...] lutego 2013 r. do dnia [...] maja 2015 r., tj. powstania całkowitej niezdolności do pracy nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. We wskazanych okresach nie była wobec strony orzeczona całkowita niezdolność do pracy, a zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Zaznaczył, że przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku należy brać pod uwagę udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy, który powinien obejmować znaczący okres. Przyznanie zatem powyższego świadczenia jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. W tej sytuacji zatem okres pozostawania bez pracy, nawet potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w urzędzie pracy, nie stanowi okresu składkowego ani nieskładkowego, natomiast trudności w uzyskaniu formalnego zatrudnienia nie mogą być traktowane jako okoliczności szczególne. Ponadto organ stwierdził, że trudna sytuacja materialna nie jest wystarczającą podstawą do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał ją za krzywdzącą. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dowolną ocenę materiału dowodowego prowadzące do wadliwego ustalenia stanu faktycznego, wskutek błędnego przyjęcia, że nie spełnia przesłanki szczególnych okoliczności, a zatem nie przysługuje mu uprawnienie do świadczenia w drodze wyjątku. W związku z powyższym wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] maja 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji, zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, a także dopuszczenie dowodów z dokumentów, tj. zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] kwietnia 2017 r., zaświadczenia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] maja 2017 r., orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2016 r., karty informacyjnej z leczenia szpitalnego z dnia [...] stycznia 2017 r. na okoliczność spełnienia przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zdaniem skarżącego spełnia przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Zaznaczył, wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt I OSK 295/09, że samo powoływanie się na fakt pozostawania bez pracy nie może być oceniany na płaszczyźnie szczególnych okoliczności. Istotne znaczenie mają bowiem w tym wypadku dowody potwierdzające rzeczywistą aktywność w poszukiwaniu pracy. W związku z tym przedkłada jako dowód zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] kwietnia 2017 r., z którego wynika, że był zarejestrowany jako bezrobotny i poszukiwał pracy, pozostając w gotowości do jej podjęcia, a zatem niemożność znalezienia zatrudnienia stanowiło okoliczność niezależną od niego i niezawinioną. Podkreślił, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, która pobiera zasiłek z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Zwrócił także uwagę na pogarszający się wciąż stan jego zdrowia wymagający leczenia (obecnie środki na ten cel w miesiącu wynoszą około 200 zł) oraz brak środków na leczenie i utrzymanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że brak ofert pracy dla bezrobotnego oraz dłuższe okresy przerwy w zatrudnieniu nie stanowią okoliczności szczególnej. Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi wskazującego, że obecnie stan jego zdrowia jest przyczyną trwałą i nieusuwalną, wykluczającą podejmowanie zatrudnienia wyjaśnił, że dla oceny zaistnienia przesłanki szczególnych okoliczności istotny jest cały okres poprzedzający moment wystąpienia o świadczenie w drodze wyjątku, a nie tylko okoliczności istniejące w chwili złożenia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS (Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm.), zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Przepis art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wprowadza do systemu powszechnych świadczeń emerytalnych regulację dopuszczającą odstąpienie od obowiązującej reguły spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Taki charakter regulacji szczególnej, stanowiącej wyjątek od reguły wymaga zastosowania tylko do "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że nie doszło do wypracowania prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach. Podkreślić należy, że ustawa o emeryturach i rentach z FUS nie precyzuje, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na kanwie ustawy o emeryturach i rentach z FUS ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń powinno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku w niniejszej sprawie byłoby zatem możliwe tylko w przypadku wykazania, że skarżący przejawiał wolę podejmowania pracy i opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności nie mógł zrealizować wymagań do uzyskania zwykłego świadczenia. Tylko w takiej sytuacji przyznanie świadczenia w drodze wyjątku byłoby zasadne. Z brzmienia art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że jest to przepis na podstawie którego właściwy w sprawie organ wydaje decyzję, kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do oceny organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. To jednak podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, gdyż w przypadku skarżącego nie można stwierdzić, że na skutek szczególnych okoliczności nie spełnił on warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym. B. K. na 53 lata życia posiada udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący łącznie 18 lat, 5 miesięcy i 23 dni okresów składkowych i nieskładkowych, a w ocenianym do uprawnień dziesięcioleciu przypadającym przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy, zamiast pięciu lat okresów składkowych i nieskładkowych udokumentował zaledwie rok, 4 miesiące i 10 dni tych okresów. Ponadto od dnia [...] marca 1998 r. do dnia [...] kwietnia 2004 r., od dnia [...] października 2004 r. do dnia [...] lutego 2008 r., od dnia [...] czerwca 2008 r. do dnia [...] listopada 2010 r. oraz od dnia [...] lutego 2013 r. do dnia [...] maja 2015 r., tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy wystąpiły długotrwałe przerwy w opłacaniu składek ubezpieczeniowych wynoszących łącznie powyżej 12 lat. Zestawienie wykazanych przez organ orzekający w sprawie przerw w zatrudnieniu z okresem zatrudnienia, jednoznacznie wskazuje, że w tym przypadku okres ubezpieczenia jest nieadekwatny do wieku skarżącego, który w dacie powstania całkowitej niezdolności do pracy miał 53 lata. Poszukując wyjaśnienia przyczyn przerw w zatrudnieniu B. K. nie sposób stwierdzić, że powstały one wskutek okoliczności, na które nie miał wpływu. Brak aktywności zawodowej skarżącego powiązanej z odprowadzaniem składek na ubezpieczenie społeczne nie był wynikiem jego całkowitej niezdolności do pracy, co znajduje potwierdzenie w orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] września 2015 r., bowiem został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy dopiero od dnia [...] maja 2015 r., a od dnia [...] lutego 2011 r. istniała jedynie częściowa niezdolność do pracy. Stan jego zdrowia nie stanowił zatem przeszkody w zatrudnieniu. W ocenie Sądu powoływanie się przez B. K. na trudności w znalezieniu pracy związane z wysokim bezrobociem nie są wystarczającym argumentem dla usprawiedliwienia niepodejmowania zatrudnienia podlegającego ubezpieczeniu. Przedłożenie przez skarżącego zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] kwietnia 2017 r. na okoliczność poszukiwania zatrudnienia jest bezsporne, jednak organ słusznie zwrócił uwagę, że fakt rejestracji w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna nie świadczy o zaistnieniu okoliczności szczególnych, uniemożliwiających podjęcie pracy, a okres zarejestrowania jako bezrobotny bez prawa do zasiłku nie ma wpływu na okres łącznego ubezpieczenia, nie jest bowiem okresem składkowym ani nieskładkowym. Podkreślić należy, że w postępowaniu o świadczenie w drodze wyjątku wnioskodawca powinien wskazać wszelkie dowody i okoliczności wiążące się z dochodzonym roszczeniem. Z powyższego zaświadczenia nie wynika, aby w okresie zarejestrowania się w urzędzie pracy B. K. podnosił kwalifikacje zawodowe, ponadto nie uczęszczał na żadne kursy, ani nie starał się o zmianę tych kwalifikacji. Nie przedstawił również żadnego dokumentu, który potwierdziłby, że czynił cokolwiek więcej ponad okresowe stawanie się w urzędzie pracy w celu uzyskania, a następnie przedłużenia statusu bezrobotnego – brak: karty aktywności, informacji o przyczynach niezatrudnienia przez pracodawców, dowodów świadczących o samodzielnym poszukiwaniu zatrudnienia. Obecnie stan zdrowia B. K. niewątpliwie uniemożliwia mu podjęcie jakiejkolwiek pracy. Okoliczność ta nie może jednak stanowić wyłącznej przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Niezdolność do pracy, która pojawiła się u skarżącego od [...] maja 2015 r. nie może usprawiedliwiać jego krótkiego stażu ubezpieczeniowego. Jak już wskazano powyżej, przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne obejmują bowiem okresy, w których skarżący był zdolny do pracy. Szczególnych okoliczności uniemożliwiających podjęcie zatrudnienia z powodu stanu zdrowia nie można wywieść z przedstawianego przez skarżącego zaświadczenia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] maja 2017 r. o posiadanym od [...] września 2010 r. orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności, ponieważ brak jego aktywności zawodowej obejmuje także okresy znacznie wcześniejsze. W przypadku skarżącego nie istnieją więc żadne szczególne okoliczności, na skutek których nie nabył on uprawnień do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. Nie ulega także wątpliwości, że B. K. znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Nie wykazał jednak, aby niespełnienie przez niego wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym nastąpiło wskutek szczególnych okoliczności. Nie zostały tym samym spełnione kumulatywnie przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS do przyznania świadczenia z ubezpieczenia społecznego w trybie tego przepisu. Ponadto zgodzić się należy z organem, że nie jest to świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Odnosząc się zaś do powołanego w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA 1933/00 należy wskazać, że nie jest on miarodajny w niniejszej sprawie, bowiem został wydany w odmiennym stanie faktycznym i prawnym. W Polsce zaś nie obowiązuje zasada precedensu, a każda sprawa ma charakter indywidualny. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że kontrolowane decyzje odpowiadają prawu. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów postępowania, a także dokonał prawidłowej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS mającego zastosowanie wobec ustalonych okoliczności faktycznych sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. e tej ustawy skarżący jest zwolniony z obowiązku uiszczania kosztów sądowych.