II SA/Wa 978/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Adam Lipiński (spr.), Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi I. K. działającej w imieniu małoletnich dzieci: A. K., P. K. i B. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku: 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz I. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. Wnioskiem z dnia 24 listopada 2006 r. I. K., działając jako opiekun prawny małoletnich M. K. (sprawa M. K., w związku z uzyskaniem przez nią pełnoletności została wyłączona do osobnego rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym i stanowi przedmiot innego postępowania sądowoadministracyjnego – sprawa o sygn. akt II SA/Wa 979/08), A. K., P. K. i B. K., wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym w dniu [...] maja 2006 r. ojcu dzieci J. K. Organ ustalił, że zmarły w wieku 39 lat ojciec dzieci posiadał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 15 lat, 10 miesięcy i 25 dni. Jednocześnie w 10-leciu przypadającym przed datą zgonu zamiast wymaganych 5 lat ubezpieczenia udokumentowano 3 lata, 3 miesiące i 6 dni. Jednakże w latach 1999-2003 wystąpiła przerwa w ubezpieczeniu, spowodowana prowadzeniem działalności gospodarczej bez odprowadzania z tego tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a w latach 2003 – 2006 przerwa w ubezpieczeniu przy jednoczesnym wykonywaniu przez ojca dzieci prac dorywczych. Zdaniem organu takie działanie było spowodowane zawinionym zaniechaniem podlegania ubezpieczeniu i nie mieści się w pojęciu szczególnych okoliczności – art. 83 powołanej ustawy. Ojciec dzieci nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy wykluczającej wykonywanie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. W ocenie organu nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przez ojca dzieci przeszkód w kontynuowaniu ubezpieczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmówił przyznania świadczenia, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. utrzymał w mocy swoją decyzję poprzedzającą. Powyższa decyzja została zaskarżona przez pełnomocnika I. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1336/07 uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2007 r., stwierdzając naruszenie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 107 Kpa. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zmarły w wieku 39 lat ojciec dzieci legitymował się okresem składkowym i nieskładkowym w wymiarze 15 lat, 10 miesięcy i 25 dni, zaś do nabycia uprawnień do renty w trybie ustawowym na dzień śmierci brakowało mu niespełna 1 rok i 9 miesięcy. Organ był obowiązany ustalić, czego nie uczynił w sposób prawidłowy, jakie były przyczyny niespełnienia warunku nabycia uprawnień rentowych, a mianowicie braku pięcioletniego okresu opłacania składek w dziesięcioleciu poprzedzającym datę śmierci J. K. Skarżąca zarzuciła, że przyczyną nieopłacania przez jej męża składek na ubezpieczenie społeczne w okresie od sierpnia 2003 r. do marca 2006 r. były niedające się przezwyciężyć trudności w znalezieniu pracy. Prezes ZUS nie dokonał ustaleń, czy wymieniony zarejestrował się we właściwym ze względu na miejsce zamieszkania Powiatowym Urzędzie Pracy i czy aktywnie poszukiwał zatrudnienia w podanym okresie. Zgodzić się z organem należy, że sam fakt bezrobocia nie może stanowić przesłanki wskazującej na wystąpienie w sprawie szczególnych okoliczności uniemożliwiających podjęcie pracy. Jednakże, jeżeli okoliczności te połączy się z aktywnością w kierunku znalezienia jakiejkolwiek pracy i pozytywnym działaniem zmierzającym w pierwszej kolejności do poszukiwania pracy, a nie starania się o pomoc z budżetu państwa, to całokształtu tych okoliczności nie można w sprawie pominąć. Nie można też z góry założyć, że podejmowanie drobnych prac dorywczych, w sytuacji braku stałej pracy i konieczności zapewnienia licznej rodzinie środków do życia, dyskwalifikuje ten okres jako dający się usprawiedliwić szczególnymi okolicznościami, o których mowa w art. 83 powołanej ustawy. W przypadku ojca małoletnich dzieci okres ubezpieczeniowy jest stosunkowo duży. Biorąc pod uwagę, również okres pozostawania bez pracy na skutek braku możliwości podjęcia zatrudnienia przypadający na panującą w Polsce stagnację gospodarczą oraz wcześniejszy czteroletni okres prowadzenia działalności gospodarczej, nie można J. K. zarzucić braku aktywności zawodowej. Nie można również pominąć faktu, iż wymieniony zmarł ledwie 2 miesiące po znalezieniu stałej pracy. Gdyby nie to nagłe zdarzenie [...], ojciec małoletnich dzieci dalej kontynuowałby zatrudnienie i w obliczu spadającego stale bezrobocia, mógł on wypracować okres składkowy uprawniający do świadczenia z ubezpieczenia społecznego w trybie ustawowym. Skoro śmierć wymienionego nastąpiła w trakcie zatrudnienia, to należało rozważyć, czy zgon w tej sytuacji nie powinien być traktowany jako szczególna okoliczność, wskutek której zmarły nie nabył uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Samo zaprzestanie opłacania składek na ubezpieczenie społeczne w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą nie może być oczywiście "premiowane" przyznawaniem świadczenia w drodze wyjątku. Jednak postępowanie zainicjowane przez wymienionego, zmierzające do uregulowania w sposób przewidziany prawem kwestii zadłużenia, stawia go w korzystniejszym świetle. Zobowiązania z tytułu ubezpieczenia społecznego podlegają w szczególnych okolicznościach umorzeniu, odroczeniu płatności lub rozłożeniu na stosowne raty, jeżeli dłużnik spełnia odpowiednie warunki w istocie tak skonstruowane, aby zapewnić mu i rodzinie niezbędne środki utrzymania. Powszechnie znane postępowanie ZUS w stosunku do zakładów pracy mających trudności w odprowadzaniu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników, dodatkowo wzmacnia potrzebę dokonania oceny przyczyn powstania zadłużenia skarżącego w opłacaniu podobnych zobowiązań, na tle warunków przewidzianych w art. 83 ust. 1 ustawy. Zatem można i należy ustalić w niniejszej sprawie, czy nieopłacanie składek przez 4 lata wynikało ze szczególnych okoliczności, co wpłynie na wynik sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ponownie rozpatrując wniosek matki małoletnich dzieci o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2007 r. (decyzji uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) i nadto wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego odnośnie kwestii umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ojca dzieci, stwierdzono brak w niniejszej sprawie okoliczności szczególnej usprawiedliwiającej niewywiązywanie się z opłacania składek ubezpieczenia społecznego przez J. K. Zmarły wystąpił do ZUS o całkowite umorzenie zaległych składek, nie zaś o układ ratalny zmierzający do ich stopniowego opłacenia. Tym samym, w ocenie organu, nie był zainteresowany uwzględnieniem do swego ubezpieczenia okresów, za które nie opłacał składek, a jedynie zlikwidowaniem swego zadłużenia w ZUS. Na tej podstawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał za bezzasadne twierdzenie, iż dłużnik kontynuowałby przez okres 4 lat nieopłacenia składek z działalności gospodarczej, która nie przynosiła żadnego dochodu. Ponadto decyzja o umorzeniu zaległości z tytułu 4-letniego nieopłacania składek, nie powoduje usprawiedliwienia powyższego okresu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi pełnomocnika I. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła wydanie jej z naruszeniem: 1) przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez przyjęcie, że ubezpieczony J. K. nie spełnia jednej z przesłanek przewidzianych w tym przepisie – nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności; 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 77 Kpa, poprzez niedokonanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 7 Kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 10 Kpa, poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w sprawie, a także niewezwanie przed wydaniem decyzji, celem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, art. 136 Kpa, poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, pomimo niedokładnego i niewyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji po raz pierwszy w toku instancyjnym; 3) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominiecie przez organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r., którymi organ był związany. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w skardze, organ stwierdził, że sam fakt dwumiesięcznego, podjętego przed samym zgonem zatrudnienia ojca dzieci w [...] - po wieloletniej przerwie w ubezpieczeniu - nie obliguje organu do uznania, że w sprawie wystąpiły okoliczności szczególne. Nadal podstawową przyczyną braku wymaganego stażu ubezpieczeniowego ojca dzieci w latach 1996 – 2006 jest jego rezygnacja z opłacania składek na własne ubezpieczenie społeczne. Fakt długoletniego nieopłacania składek nie może być uznany za okoliczność niezależną od ubezpieczonego. Ponadto, w decyzjach organ odniósł się do okresu ubezpieczenia zmarłego - jednak sam okres ubezpieczenia nie jest tu decydujący odnośnie przyznania świadczenia z art. 83, nie jest bowiem okolicznością wprost wskazaną w tym przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego ocena prawna i wskazania, wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Organ w sposób istotny uchybił wszystkim ocenom i wskazaniom zawartym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. Trafne jest zatem stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi, że J. K. podejmował wszelkie działania w celu znalezienia pracy. Wskazuje to na szczególną aktywność ojca dzieci w poszukiwaniu pracy i podjęciu jakiegokolwiek zatrudnienia. Był na tyle zdeterminowany, że wyjechał do pracy do [...] zostawiając w kraju żonę i czworo dzieci w wieku szkolnym. Pracował tam za najniższe ustawowo gwarantowane wynagrodzenia 900 zł brutto. Niecałe 2 miesiące po podjęciu pracy, ubezpieczony zmarł na [...]. Organ rentowy nie wziął pod uwagę faktu, że ubezpieczony po wieloletnim okresie poszukiwania pracy, ostatecznie znalazł ją w [...]. Aktywność bezrobotnego należy inaczej oceniać, gdy mieszka na terenie dotkniętym dużym bezrobociem strukturalnym, gdzie, jak w przypadku miejsca zamieszkania J. K., nie było żadnych zakładów pracy, a bezrobocie sięgało 30%. Ponadto, organ rentowy nie wziął pod uwagę łącznego okresu ubezpieczenia zmarłego ojca dzieci na przestrzeni całego życia pracownika. Okres ten jest adekwatny do wieku ubezpieczonego, a niespełnienie przez niego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych wynikało ze szczególnych okoliczności. Ponadto, ubezpieczony przepracował łącznie 16 lat i zmarł w trakcie ubezpieczenia, zaś do nabycia prawa do renty brakowało mu 1 roku i 9 miesięcy. W wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. wskazano cztery istotne zalecenia dla organu, które należy w tym miejscu pokrótce powtórzyć: - wyjaśnienie jakie były przyczyny niespełnienia warunku nabycia uprawnień rentowych, a mianowicie braku pięcioletniego okresu opłacania składek w dziesięcioleciu poprzedzającym datę śmierci J. K. W tym zakresie Sąd Administracyjny zalecił zanalizowanie skali bezrobocia w miejscu zamieszkania ojca dzieci i aktywności zmarłego w poszukiwaniu pracy, której to okoliczności nie można (w ocenie zawartej w wyroku WSA w Warszawie z 20 grudnia 2007 r.) w sprawie pominąć. - wyjaśnienie wpływu stosunkowo długiego i adekwatnego do wieku zmarłego okres ubezpieczeniowego dla oceny szczególnych okoliczności. - zbadanie przyczyn nieopłacenia składek przez ostatnie lata życia J. K. - rozważenie w aspekcie szczególnej okoliczności, wskutek której zmarły nie nabył uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, faktu zgonu ojca dzieci zaledwie 2 miesiące po znalezieniu przez niego stałej pracy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, obecnie rozpatrującego niniejszą sprawę, powyższa okoliczność ma istotne znaczenie dla prawidłowego rozpoznania przez organ wniosku I. K. i wskazania w tym zakresie, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., są nadal aktualne i wiążące organ. Skoro śmierć ojca dzieci nastąpiła w trakcie zatrudnienia, to należało rozważyć, czy zgon w tej sytuacji nie powinien być traktowany jako szczególna okoliczność, wskutek której zmarły nie nabył uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Śmierć można uznać bowiem za zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia jej skutków (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1891/04, publik. LEX nr 164761). Również w doktrynie można odnaleźć analogiczny pogląd. W artykule P. Szustakiewicza pt. "Świadczenia wyjątkowe z zakresu ubezpieczeń społecznych" opublikowanym w Radcy Prawnym 2007/3/61 - t. 3 autor wyraził pogląd, że: "W wyjątkowych przypadkach, gdy ubezpieczony nie miał dostatecznego okresu pracy, ale zmarł w chwili ubezpieczenia lub jeśli wystąpiła inna nadzwyczajna okoliczność uniemożliwiająca podjęcie pracy, a z okoliczności sprawy wynika, iż gdyby nie to miałby możliwość uzyskania świadczenia w trybie zwykłym (np. był zatrudniony na czas nieokreślony), wówczas można uznać, że mamy do czynienia ze szczególną okolicznością wskazanej w treści omawianego przepisu (art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS)". Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ponownie rozpatrując sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jedynie w części zrealizował ostatnie zalecenie. Jednakże analizując fakt nieopłacenia składek, poprzestał jedynie na konstatacji, iż w przypadku umorzenia zaległych składek przez organ, okres, w którym składki umorzono nie zalicza się do stażu ubezpieczeniowego i z tej przesłanki wywnioskował brak istnienia w sprawie okoliczności szczególnych, usprawiedliwiających niezrealizowanie obowiązku ubezpieczeniowego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie takie stanowisko organu jest błędne i nie stanowi właściwej realizacji wyżej cytowanych wytycznych zawartych w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., które są nadal aktualne i obowiązujące organ. Po pierwsze, na zagadnienie istnienia w sprawie szczególnych okoliczności należy spojrzeć przez pryzmat wszystkich czterech wytycznych zawartych w uzasadnieniu wspomnianego wyroku. Po drugie, analizując ostatni okres życia J. K., organ ograniczył się jedynie do określenia, jaki skutek dla ubezpieczenia ma fakt umorzenia składek z ubezpieczenia społecznego, co stanowi oczywisty błąd w argumentacji. Tu organ pomylił przyczynę ze skutkiem. Oczywistym jest, iż okresu, za który składki umorzono, nie można zaliczyć do okresu ubezpieczenia danej osoby i nie odpowiedzi na to zagadnienie wymagał od organu Sąd Administracyjny w wytycznych zawartych w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. Organ zobowiązany był ustalić, co było przyczyną braku opłacania składek ubezpieczeniowych przez ojca dzieci, w kontekście oceny prawnej i wskazań dalszego postępowania zawartych w tym wyroku. Oceny i zalecenia zawarte w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., wobec uprawomocnienia się powyższego wyroku, stały się dla Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych bezwzględnie wiążące. Dlatego brak ich realizacji musiał spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 oraz art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i § 14 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349).