II SA/Wa 980/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA - Ewa Grochowska - Jung Sędzia WSA - Andrzej Kołodziej Protokolant - Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie o wygaśnięciu decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego – uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, – zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Wojewódzki Policji w S. decyzją z dnia [...] marca 1998 r. nr [...], działając na podstawie art. 91 ust. 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) oraz § 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantowi równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich przyznawania (MP Nr 67, poz. 708), z dniem [...] stycznia 1998 r. przyznał L. M. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 2 norm mieszkaniowych i jego coroczną wypłatę. Następnie Komendant Miejski Policji w S. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], mając za podstawę art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), z dniem [...] grudnia 2005 r. stwierdził wygaśnięcie powyższej decyzji. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z cytowanym już w podstawie decyzji § 1 pkt 1 rozporządzenia, uchylony został § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie jak wyżej (Dz. U. Nr 100, poz. 919), co jest równoznaczne z brakiem uprawnień emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (....) oraz ich rodzin (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 8, poz. 67), do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i wobec powyższego decyzja z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] jest bezprzedmiotowa. Pismem z dnia 19 stycznia 2009 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] i w uzasadnieniu powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 953/07 konstatując, że w jego sprawie istnieją tożsame okoliczności. Za pismem z dnia 6 marca 2009 r., uzupełnił swój wniosek wskazując, że w sytuacji uchylenia przepisu stanowiącego podstawę do przyznania określonego uprawnienia, wygaśniecie takiej decyzji z powodu bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisie zmieniającym stan prawny, skutek taki został jednoznacznie określony. Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz § 1 pkt 1 cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu – przytaczając opisany powyżej stan faktyczny oraz argumentację organu zawartą w powyższej decyzji – podał, że uchylony § 8 cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. sprawił, iż dotyczy to wszystkich policyjnych emerytów, rencistów i innych osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia, a nie tylko tych, którzy uzyskali ów status dopiero po 31 grudnia 2005 r. Ponadto poza przytoczonym przez skarżącego wyrokiem, inne prawomocne wyroki potwierdzały stanowisko organu, zaś z ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) wynika wyłącznie prawo tych osób do przydziału i zajmowania lokalu oraz do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe i nie przewiduje ona równoważnika za remont lokalu, a uprawnień takich nie można domniemywać. Stąd też nie sposób uznać, aby sporna decyzja została wydana bez podstawy prawnej, jak również z rażącym naruszeniem prawa. W odwołaniu z dnia 30 marca 2009 r. do Komendanta Głównego Policji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji [...] marca 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu podniósł, że wygaśnięcie decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. może mieć miejsce w sytuacji, kiedy stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaśnięcie nakazuje przepis prawa, albo leży to w interesie społecznym lub strony. Tymczasem rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na które powołał się organ, nie zawiera rozstrzygnięcia co do losu wydanych wcześniej aktów administracyjnych. Ponadto organ nie wskazał, czy jej wygaśnięcie leży w interesie społecznym lub też w interesie strony. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na argumentację organu pierwszej instancji – podał, że w wyniku dokonanej nowelizacji, z dniem 1 stycznia 2006 r. emeryci i renciści policyjni zostali pozbawieni uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i w tej sytuacji przestał istnieć materialny stosunek prawny w tej kwestii, co w konsekwencji oznacza, że decyzja z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] stała się bezprzedmiotowa. Jednakże przyznać należy rację skarżącemu, że jej wygaśnięcia nie wymagał przepis prawa. Natomiast – zdaniem organu – jej wygaśnięcia wymaga interes społeczny, bowiem w myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Innymi słowy mówiąc, realizacja świadczenia, którego przepisy prawa nie przewidują, mogłaby być uznana za działanie godzące w zasadę praworządności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, L. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W uzasadnieniu – powołując się na dotychczasowe zarzuty – podniósł, że na istnienie i skuteczność stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, nowe uregulowania mają wpływ tylko wówczas, gdy obowiązują one z datą wsteczną (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 953/07), a bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Na koniec zaś podniósł, że Komendant Główny Policji powołując się na interes społeczny, nie wskazał istnienia takich przesłanek. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań stwierdzić należy, że przedmiotem rozstrzygnięcia było ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] w sprawie przyznania skarżącemu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Jest to na tyle istotna uwaga, że organ badający decyzję w trybie nadzwyczajnym, nie mógł czynić własnych ustaleń i usiłować konwalidacji jej uzasadnienia np. domniemaniem intencji organu orzekającego w trybie zwykłym, sprowadzającym się do konieczności jej wygaśnięcia ze względu na interes społeczny (zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a.). Zatem badając decyzję z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] opartą na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. zauważyć należy, że w jej uzasadnieniu podano jedynie, iż w związku z uchyleniem § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie jak wyżej (Dz. U. Nr 100, poz. 919), decyzja z dnia [...] marca 1998 r. stała się bezprzedmiotowa, bowiem uchylenie tego przepisu jest równoznaczne z brakiem uprawnień emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (....) oraz ich rodzin (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 8, poz. 67) do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Tak rozumiana treść przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest – w ocenie Sądu – nie do zaakceptowania. Z tego mianowicie powodu, że wygaśnięcie decyzji może nastąpić w sytuacji, kiedy są łącznie spełnione następujące przesłanki: 1) decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa; 2) decyzja stała się bezprzedmiotowa i jej wygaśnięcie leży w interesie społecznym; 3) decyzja stała się bezprzedmiotowa i jej wygaśnięcie leży w interesie strony. Z kolei w piśmiennictwie przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" (J. Borkowski, Komentarz, 1996, s. 750 – 751). W związku z powyższym stwierdzić należy, że decyzja Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], nie czyni zadość tym wymaganiom. Uchylenie bowiem § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, nie zostało połączone z cofnięciem dotychczas przyznanych uprawnień i nie nakazywało wygaśnięcia decyzji przyznającej powyższe uprawnienia. Innymi słowy mówiąc, bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Ponadto żaden inny akt prawny nie nakazywał jej wygaśnięcia, stąd też nie było jakichkolwiek podstaw do takiego rozstrzygnięcia. I to tym bardziej, że wydając tę decyzję organ nie wskazał, iż przy ewentualnej bezprzedmiotowości, jej wygaśnięcia wymagał interes społeczny lub interes strony. Zauważyć na marginesie należy, że ewentualna wadliwość prawna, nie jest przesłanką wzruszania decyzji ostatecznych w trybie art. 162 § 1 k.p.a., bowiem dla tego rodzaju kategorii wadliwości, służy tryb przewidziany w art. 156 § 1 k.p.a. Tymczasem ani Komendant Wojewódzki Policji w B., ani też Komendant Główny Policji badając sprawę w trybie nadzwyczajnym, w żadnym stopniu nie odnieśli się do powyższego i tym samym naruszyli przepisy art. 7, 80 i 107 § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego organ nie zbadał, czy Komendant Miejski Policji w S. był właściwy, w rozumieniu art. 19 i 20 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., do wydania decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Wszak zgodnie z jego treścią, decyzję tę może wydać organ administracji publicznej, "który wydał decyzję w pierwszej instancji", a przecież decyzję o przyznaniu równoważnika wydał Komendant Wojewódzki Policji w S. Innymi słowy mówiąc, organ badając właściwość zobligowany jest do przeanalizowania aktów prawnych reformujących z dniem 1 stycznia 1998 r. administrację publiczną, w szczególności ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową administracji (Dz. U. Nr 106, poz. 668) i ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) i dopiero na podstawie wyciągniętych z tej analizy wniosków, odnieść się do właściwości organu wygaszającego decyzję w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec powyższego organ badając ponownie sprawę w trybie nadzwyczajnym, winien mieć na uwadze powyższe wskazania i ocenić je pod kątem ewentualnego rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt lit. c) w zw z art. 152 i w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.