II SA/Wa 985/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący Asesor WSA - Jarosław Trelka po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A. J. z dnia 7 maja 2007 r. o wstrzymanie wykonania uchwały Nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Dzielnicy [...] w sprawie ze skargi A. J. na uchwałę Nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Dzielnicy [...] postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. A. J. wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Dzielnicy [...]. W skardze tej, wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), skarżący skierował pod adresem zaskarżonej uchwały szereg zarzutów natury procesowej i materialno - prawnej. Wniósł też, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.), o wstrzymanie wykonania uchwały argumentując, że jej wykonywanie grozi wystąpieniem trudnych do odwrócenia skutków. Wskazując na art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), ocenił, że ewentualne uwzględnienie jego skargi nie oznaczałoby automatycznie odzyskania mandatu radnego, lecz w tym celu konieczne byłoby jeszcze "podważenie" uchwały o wstąpieniu na miejsce skarżącego innego kandydata z tej samej listy. Taka procedura byłaby natomiast długotrwała – w wyniku jej zastosowania upłynęłaby znaczna część obecnej kadencji Rady. W odpowiedzi na wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały Rada oceniła go za bezprzedmiotowy. Uchwała została już bowiem wykonana – na miejsce skarżącego wstąpił inny kandydat, który wykonuje mandat radnego. Skarżący, jak oceniła Rada, przyznał, że wykonywał pracę w Urzędzie [...] w okresie po 7 dniu od ogłoszenia wyników wyborów do wyboru nowego zarządu dzielnicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.), sąd na wniosek skarżącego może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu, jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak zatem wynika z tego przepisu, ochrona tymczasowa możliwa jest m.in. wtedy, gdy "wykonanie" zaskarżonego aktu grozi spowodowaniem skutków, których – nawet w razie uwzględnienia skargi - nie będzie można cofnąć. Zaskarżona uchwała stwierdza, że mandat radnego dzielnicy [...], który wykonywał skarżący, wygasł. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw stanowi przy tym w art. 190 ust. 1 punkt 2a, że takie wygaśnięcie mandatu (wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności) następuje z mocy prawa, z chwilą naruszenia zakazu – w przepisie tym użyto bowiem kategorycznej formuły "następuje". Potwierdzają to także inne przepisy Ordynacji. Tak więc zgodnie z jej art. 191 ust. 1, jeśli przyczyną wygaśnięcia mandatu jest utrata prawa wybieralności, zainteresowanemu przysługuje odwołanie do właściwego sądu okręgowego. W tym przypadku utrata mandatu następuje dopiero z dniem wydania przez sąd orzeczenia oddalającego odwołanie. Rozumując a contrario ponownie zatem należy dojść do wniosku, że w przypadkach, o których mowa w art. 190 ust. 1, wygaśnięcie mandatu następuje już z chwilą zaistnienia zdarzenia prawnego wskazanego w tym przepisie. Uchwała stwierdzająca wygaśnięcie ma charakter jedynie deklaratoryjny. Nie wymaga ona wykonywania, które rozumiane być powinno jako spowodowanie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu (vide Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Tadeusz Woś i inni, LexisNexis, Warszawa 2005, str. 295). Treść zaskarżonej uchwały deklaruje pewien stan (utratę mandatu), dlatego trudno mówić o wykonywaniu takiej deklaracji. Takie akty deklaratoryjne, dla osiągnięcia celu ich wydania (zakomunikowanie, że istnieje pewien stan) nie wymagają żadnego wykonania ze strony organu, bądź osoby, której bezpośrednio dotyczą (tamże, str. 296). Organ stan ten zakomunikował, i na tym jego rola się zakończyła. Także skarżący mógł co najwyżej przyjąć do wiadomości deklarację organu jako określone oświadczenie jego wiedzy i nie godząc się z taką oceną rzeczywistości - wnieść na nią skargę do sądu. Po stronie skarżącego nie zachodzi potrzeba podejmowania jakichkolwiek czynności wykonawczych dla osiągnięcia celu wydania zaskarżonej uchwały, którym jest – należy powtórzyć – złożenie oświadczenia wiedzy. W niniejszej sprawie ustanie stosunku prawnego łączącego skarżącego i Radę nastąpiło bowiem, jak wyżej wyjaśniono, nie z chwilą podjęcia uchwały, lecz z chwilą naruszenia – według Rady – zakazu wynikającego z art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Kwestią odrębną są natomiast skutki prawne podjętej uchwały, zwłaszcza pozbawienie skarżącego prawa udziału i głosowania na sesjach Rady, a także prawa interpelacji, pozbawienie statusu funkcjonariusza publicznego czy prawa do określonego wynagrodzenia z tytułu wykonywania mandatu. Nie stanowią one jednak "wykonania" uchwały, lecz są konsekwencją wcześniejszego wygaśnięcia mandatu z mocy prawa. Skarżący żądając "wstrzymania wykonania" uchwały kwestionuje de facto przepis art. 190 ust. 1 punkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, który przewidując sankcję utraty mandatu przesądza, że atrybuty mandatu radnego nie będą przysługiwały osobie naruszającej zakaz z art. 24b ust. 1 ustawy samorządowej. Skoro Rada oceniła, że skarżący naruszył ten zakaz (inna rzecz, czy ta ocena jest prawidłowa), to zobowiązana była do podjęcia kwestionowanej uchwały. Zauważyć też należy wymóg wynikający z art. 194 ust. 1 Ordynacji, tj. obowiązek niezwłocznego (na następnej sesji) podjęcia uchwały o wstąpieniu na miejsce skarżącego innego kandydata z tej samej listy. Obowiązek ten, jak wynika z odpowiedzi organu na skargę, został wykonany. Wnioskując o wstrzymanie wykonania uchwały skarżący oczekuje konkretnego, praktycznego skutku w postaci zapewnienia mu możliwości dalszego wykonywania mandatu. Zakładając, że wstrzymanie wykonania uchwały o stwierdzeniu utraty mandatu byłoby możliwe, należałoby zaakceptować i tę konsekwencję, że liczba radnych, do czasu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, przekroczyłaby wartość określoną w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) w zw. z art. 27 – 29 Ordynacji wyborczej. Nadal bowiem do tego czasu istnieć będzie między stronami nierozstrzygnięty spór co do legalności zaskarżonej uchwały. Spór ten rozstrzygnąć może natomiast tylko Sąd w wyniku rozpoznania skargi. Takiego stanu (faktycznej liczby radnych niezgodnej z zasadami ustawowymi) ze względów zasadniczych nie można zaaprobować, toteż i z tego względu wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały nie może być uwzględniony. Abstrahując jednak od powyższej oceny co do niewykonalności zaskarżonej uchwały oraz przyjmując nawet, że zawiera ona w sobie pewien element kształtujący, polegający na ostatecznym przesądzeniu w indywidualnej sprawie, iż skarżący naruszył zakaz świadczenia pracy w urzędzie [...] i utracił przez to prawo wykonywania mandatu, przyjąć należy, że wskazane przez skarżącego okoliczności nie stanowią przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej. Uchwała o wygaśnięciu mandatu zawsze skutkuje pewnym stanem nieodwracalnym w tym sensie, że nawet stwierdzenie jej nieważności przez sąd nie może cofnąć zaistniałych już skutków np. w postaci braku udziału radnego w przeprowadzonych głosowaniach. Takie skutki nie uzasadniają jednak odstępstwa od zasady wykonywania uchwał rady gminy podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Ewentualne uwzględnienie skargi doprowadzi bowiem do wykonywania mandatu radnego przez skarżącego, zatem skutek w postaci niewykonywania mandatu nie jest nieodwracalny. W związku z powyższym, na podstawie art. 61 § 3 i 61 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji.