II SA/Wa 986/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.) Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Redaktora [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] 2. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Redaktora [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. Redaktor [...] zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej nazwy ulicy, której część stanowiła działka drogowa, za którą wypłacono odszkodowanie; ceny za 1 m. kw. działki ustalonej w operacie szacunkowym; ceny za 1 m. kw. działki zaproponowanej w ramach odszkodowania przez Prezydenta Miasta [...]; ceny za 1 m. kw. działki ostatecznie wypłaconej przez Urząd Miasta [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił Redaktorowi [...] udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie wskazując, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a wnioskodawca nie wskazał na istnienie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu. Odwołanie od wskazanej decyzji wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Redaktor [...], wskazując, iż żądana informacja ma istotne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego bowiem z docierających do redakcji informacji wynika, że za położone po sąsiedzku działki Urząd Miasta wypłacał odszkodowania w diametralnie różnych wysokościach, a różnice te niejednokrotnie przekraczają 100, a nawet 200 zł za 1 m. kw. działki. W ocenie wnioskodawcy różnice te nie mają najczęściej żadnego realnego uzasadnienia, ale są efektem pełnej dowolności w ustalaniu wysokości odszkodowań przez Urząd Miasta [...]. Dodano, że negocjacje prowadzone przez Urząd Miasta [...] z uprawnionymi do odszkodowań mieszkańcami są całkowicie bezprawne. Procedura wywłaszczeniowa, która ma zastosowanie przy ustalaniu i wypłacie odszkodowań na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nie przewiduje żadnych negocjacji. Zgodnie z tą procedurą odszkodowanie powinien ustalać wyłącznie właściwy starosta, po zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie wnioskodawca żądał udostępnienia informacji, która dotyczy czterech elementów. W ocenie organu tak sformułowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej ma charakter zapytania złożonego. Nie składa się on z szeregu, niezależnych od siebie pytań, a zawiera w sobie różne kryteria. W takim wniosku żądana informacja jest de facto wnioskiem o udzielenie informacji przetworzonej, w której organ musi przejrzeć treść operatów szacunkowych o wartości nieruchomości, dokumentów z przeprowadzonych negocjacji oraz zapadłych decyzji odszkodowawczych pod kątem żądania wnioskodawcy i dokonać odpowiedniej selekcji w oparciu o ten wniosek. Taka selekcja powoduje, iż w istocie żądanie dotyczy informacji przetworzonej, z uwagi na to, że na potrzeby wnioskodawcy będzie tworzona wedle kryteriów podanych we wniosku dodatkowa informacja obejmująca żądane informacje. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu II instancji, Prezydent Miasta [...] słusznie wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego jako przesłanki uzyskania informacji. Organ podał, że pojęcie interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Jego ustalenie następuje w kontekście różnego rodzaju zdarzeń społecznych, politycznych, gospodarczych. Za sprawę szczególnie istotną dla interesu publicznego należy uznać taką, która ze względu na rodzaj, czas, miejsce, sposób, okoliczności rozstrzygania i późniejszej realizacji, w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykonywania przez podmioty władzy publicznej ich uprawnień i obowiązków. W zakresie prawa dostępu do informacji publicznej oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia państwa na przykład w konsekwencji uprawniałoby działanie jego organów. Organ wskazał, iż w wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1768/10 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.), ogranicza uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej poprzez konieczność wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z brzemienia tego przepisu wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego. Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Organ stwierdził, że we wniosku Redaktor [...] nie uzasadnił zaistnienia kwalifikowanego interesu publicznego. Ze złożonych wyjaśnień wynika jedynie, że wnioskodawca posiada informację, że na terenie [...] za działki gruntu zajęte pod drogi publiczne przyznawane są w różnej wysokości odszkodowania. W ocenie organu trudno w tym zakresie dostrzec, jakich nieprawidłowości dopatrzyła się w tym względzie redakcja. Odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne wypłacane są w oparciu o szacunek wartości gruntu sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, któremu uprawnienia zawodowe nadane zostały przez właściwego ministra. Wycena nieruchomości uwzględnia cechy indywidualne gruntu. Zatem zdaniem organu, twierdzenia jakoby za nieruchomości wypłacane są różne wysokości odszkodowań nie może przesądzać o nieprawidłowym gospodarowaniu przez Gminę [...] środkami publicznymi. Organ podał, że wnioskodawca nie wyjaśnił ponadto, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Redaktora [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżący podał, iż w jego ocenie organy obu instancji błędnie uznały, że nie jest w interesie publicznym aby przedstawiciele prasy uzyskiwali informacje o sposobie funkcjonowania organów administracji i wykonywaniu przez nie powierzonych obowiązków. Skarżący wskazał, że oczywiste jest, iż prasa wykorzystuje informacje w ten sposób, że je upublicznia. Tym samym dostarczając społeczeństwu informacji oraz piętnując różne nieprawidłowości przyczynia się do poprawy funkcjonowania Państwa. W niniejszej sprawie opublikowanie informacji wskazujących jednoznacznie, że Prezydent Miasta [...] prowadzi niezgodnie z prawem negocjacje, a właściwie wymusza na mieszkańcach zgody dyktowane przez niego ceny nieruchomości, przyczyni się do zaniechania tego procederu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Redakcja [...] na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, złożyła wniosek o udostępnienie następujących informacji: dotyczącej nazwy ulicy, której część stanowiła działka drogowa, za którą wypłacono odszkodowanie; ceny za 1 m. kw. działki ustalonej w operacie szacunkowym; ceny za 1 m. kw. działki zaproponowanej w ramach odszkodowania przez Prezydenta Miasta [...]; ceny za 1 m. kw. działki ostatecznie wypłaconej przez Urząd Miasta [...]. Wniosek skarżącego bezspornie dotyczył informacji przetworzonej. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z uwagi na brak ustawowej definicji co stanowi informację przetworzoną, należy przyjąć za orzecznictwem sądowym, iż informacją przetworzoną jest taka informacja publiczna, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie kryteriów przez niego wskazanych (por. wyrok II SA/Wa 1344/10, II SA/Wa 1011/10, I OSK 1727/09). Informacja przetworzona będzie więc informacją, która została przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy według podanych przez niego kryteriów. Nie ulega wątpliwości, że organ nie posiada takiej informacji gotowej i musiałby ją specjalnie wytworzyć na potrzeby skarżącego. W tym miejscu należy podkreślić, że dostęp do tego rodzaju informacji jest w stosunku do informacji zwykłej ograniczony. Prawo dostępu do informacji publicznej jest zagwarantowane ustawą zasadniczą – art. 61 Konstytucji RP. Zakres przedmiotowy prawa do informacji publicznej reguluje art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ogólną zasadą jest prawo do dostępu do informacji publicznej. Jednakże powyższy przepis wprowadza ograniczenie w przypadku, gdy wnioskodawca domaga się informacji przetworzonej, tj. takiej, która posiada postać specjalnie przygotowaną przy zaangażowaniu środków osobowych (wymaga nakładu pracy pracownika) i technicznych. Z tego też względu, prawo do uzyskania informacji przetworzonej jest ograniczone do przypadków, w których jest to istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to stanowi konsekwencję zasady podporządkowania interesu prywatnego interesowi publicznemu, która ma za zadanie chronić podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej przed koniecznością reorganizacji ich struktury i zasad pracy, w przypadku obowiązku przetwarzania posiadanych informacji udzielanych wnioskodawcom dla ich celów prywatnych. Trzeba zauważyć, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "kwestii szczególnie istotnej dla interesu publicznego". Dlatego też odmowa udzielenia informacji publicznej na tej podstawie nosi znamiona uznaniowości. Organ orzekający w sprawie jest zatem obowiązany ocenić, czy udostępnienie informacji przetworzonej będzie służyć ogólnie pojmowanemu dobru społecznemu, przyczyni się w jakikolwiek sposób do poprawy funkcjonowania przestrzeni publicznej, czy też służby tylko i wyłącznie realizacji indywidualnych (prywatnych) celów, nie mających związku z poprawą funkcjonowania Państwa, samorządów, wspólnot lokalnych, itp. Trzeba zastrzec, że odmowa udzielenia informacji przetworzonej nie jest tożsama z odmową udzielenia informacji w ogóle. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż uzyskanie żądanych przez nią informacji, leży w interesie publicznym. [...] jest podmiotem prowadzącym działalność prasową i informacyjną o zasięgu regionalnym. Działa na rzecz mieszkańców tego regionu. Zgodzić należy się z twierdzeniem skarżącego, iż prasa wykorzystuje informacje w ten sposób, że je upublicznia. Tym samym dostarczając społeczeństwu informacji oraz piętnując różne nieprawidłowości, przyczynia się do poprawy funkcjonowania Państwa. Zatem żądane przez stronę skarżącą informacje ze sfery działalności organu gminnego w zakresie wydatkowania przez urząd środków publicznych, są istotne dla interesu publicznego, albowiem służą poprawie funkcjonowania administracji publicznej, ale również są istotne dla mieszkańców. W niniejszej sprawie wnioskodawca wykazał, iż spełnia przesłanki określone w art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie błędnie zatem zastosowały powołany przepis uznając, iż daje on podstawę do odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej. W tym wypadku naruszenie przepisu prawa materialnego ma istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie sprawy, a co za tym idzie powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej jak i utrzymanej nią w mocy decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.