II SA/Wa 988/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A.L. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Miasta [...] oddala skargę. Rada Miasta Z. uchwałą z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 5 Statutu Miasta Z. [...], stwierdziła, że w głosowaniu tajnym Przewodniczącym Rady Miasta Z. został wybrany radny A. G. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. A. L., korzystając z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Radę Miasta Z. do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie powyższej uchwały, gdyż – jak wskazał – wybór Przewodniczącego Rady Miasta Z. odbył się niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Zdaniem A. L., wyrażenie przez radnego A. G. zgody na kandydowanie na stanowisko Przewodniczącego Rady Miasta Z. zrodziło po jego stronie istnienie interesu prawnego, który powodował obowiązek wyłączenia radnego od udziału w tym głosowaniu, co wynika z treści art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. A. L. wyjaśnił, że jako Burmistrz Z. minionej kadencji ma interes prawny w domaganiu się wyeliminowania rzeczonej uchwały z obrotu prawnego, wszak z powodu braku umocowania do zwołania sesji Rady Miasta Z. przez A. G., nieskutecznie wypełniona została dyspozycja zawarta w art. 29a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w odniesieniu do nowo wybranego Burmistrza, a wobec tego w dalszym ciągu ciąży na nim ustawowy obowiązek pełnienia funkcji Burmistrza, wynikający z art. 29 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co świadczy w sposób jednoznaczny o naruszeniu jego interesu prawnego, jak i uprawnienia. Rada Miasta Z. w dniu [...] marca 2011 r. podjęła uchwałę nr [...], uznając wezwanie A. L. za bezzasadne. W dniu [...] kwietnia 2011 r. A. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, której przedmiotem uczynił uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 25a w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazując, że radny A. G., będąc jednym z kandydatów do objęcia funkcji Przewodniczącego Rady Miasta Z., nie mógł brać udziału w głosowaniu nad wyborem Przewodniczącego, gdyż taka sytuacja wskazuje na istnienie po jego stronie interesu prawnego, wynikającego z biernego prawa wyborczego radnego. W tym zakresie skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2010 r. o sygn. akt II OSK 1865/09. Podniósł jednocześnie, że jego interes prawny i uprawnienie zostały naruszone przedmiotową uchwałą, albowiem nieprawidłowy wybór Przewodniczącego uniemożliwiał A. G. właściwe zwołanie sesji Rady, na której nowo wybrany Burmistrz objął urząd. Zdaniem skarżącego, to świadczy, że w dalszym ciągu ciąży na nim ustawowy obowiązek pełnienia funkcji Burmistrza. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Z. wniosła o jej oddalenie, argumentując, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem i nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Rada zawarła także wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej podjęcia. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie niniejszej spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi, a zatem – w świetle cyt. przepisu – konieczne jest zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w sprawie wyboru jej Przewodniczącego. A. L. twierdzi, że wybór Przewodniczącego Rady Miasta Z. odbył się niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, ponieważ wyrażenie zgody przez radnego A. G. na kandydowanie na stanowisko Przewodniczącego Rady Miasta Z. zrodziło po jego stronie istnienie interesu prawnego, który powodował obowiązek wyłączenia radnego od udziału w tym głosowaniu, co wynika z treści art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący wskazał, że skutkiem naruszenia tego przepisu był brak umocowania do zwołania sesji Rady Miasta Z. przez A. G., co oznacza, że nieskutecznie wypełniona została dyspozycja zawarta w art. 29a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż w ten sposób nie mogło dojść do objęcia urzędu przez nowo wybranego Burmistrza, a w konsekwencji – to na skarżącym nadal ciąży ustawowy obowiązek pełnienia funkcji Burmistrza, wynikający z art. 29 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu, tak uzasadnione stanowisko strony skarżącej pozwala uznać jej legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, wszak A. L., będąc Burmistrzem Z. minionej kadencji, może domagać się zbadania legalności rzeczonej uchwały oraz ewentualnego wyeliminowania jej z obrotu prawnego, pod warunkiem wszakże, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, nie stwierdził jednak, by z któregoś przepisu prawa wynikało, że podjęta uchwała o wyborze Przewodniczącego Rady Miasta Z. narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Stosownie do art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Przepis ten w swej treści odwołuje się do "interesu prawnego", a zatem konieczne jest poprowadzenie dalszych rozważań w tym kierunku, wszak jedynie istnienie interesu prawnego po stronie radnego w kwestii objętej głosowaniem, nakłada na niego obowiązek powstrzymania się od głosowania. Sensem tej regulacji jest przede wszystkim ochrona gminnych interesów, które w każdym konkretnym przypadku muszą górować nad interesem prawnym radnego. Dlatego ustawodawca zastrzega obowiązek wyłączenia od udziału w głosowaniu tych radnych, dla których kwestia objęta głosowaniem obiektywnie wskazuje na istnienie po ich stronie interesu prawnego. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, zgodnie przyjmuje się, że interes prawny danego podmiotu winien wynikać z konkretnego przepisu prawa i niezależnie od tego, czy będzie to przepis prawa materialnego, procesowego czy ustrojowego, ma to być norma, która świadczy o indywidualnym uprawnieniu lub obowiązku jednostki. Interes prawny musi więc być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, realny, dający się obiektywnie stwierdzić, oraz aktualny, a nie ewentualny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 1998 r. o sygn. akt IV SA 1106/97, publ. LEX nr 43360). W przypadku art. 25a ustawy o samorządzie gminnym chodzi zatem o taki interes radnego, który da się ustalić jako osobisty, własny, indywidualny i konkretny, realny, dający się obiektywnie stwierdzić, oraz aktualny, a nie ewentualny, bowiem dopiero wówczas można stwierdzić, że jest on jego interesem prawnym. Radny musi więc na gruncie konkretnej normy prawnej pozostawać w zewnętrznej relacji z gminą (jej organami), gdyż tylko taka relacja wskazywać będzie na jego indywidualny (osobisty, własny) interes prawny. Przepisem, który normuje wybór przewodniczącego rady gminy i jego kompetencje, jest art. 19 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl ustępu 1 tego przepisu, rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem (ust. 2). Regulacja ta ma charakter ustrojowy, normuje bowiem organizację pracy rady gminy poprzez wybór osób, które będą tę pracę koordynować. Jego treść nie wskazuje jednak, by był on źródłem interesu prawnego kandydata na przewodniczącego rady gminy. Przepis ten nie mówi, by w relacji przewodniczący rady – gmina (rada gminy) nawiązywał się jakiś stosunek prawny, pozwalający twierdzić, że ma on wymiar zewnętrzny i indywidualny, osobisty i konkretny. Wręcz przeciwnie, z normy tej wynika, że rzecz dotyczy jedynie wewnętrznych relacji w organie gminy, które należy ocenić w kategoriach organizacyjnych, pozwalających na wykonywanie zadań rady gminy. Wprawdzie w wyroku z dnia 25 stycznia 2010 r. o sygn. akt II OSK 1865/09 (publ. LEX nr 560892) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "przepis art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi podstawę do uznania interesu radnego w zostaniu wybranym przewodniczącym rady za interes prawny, ponieważ przesądza o biernym prawie wyborczym radnego danej rady gminy", niemniej bierne prawo wyborcze radnego nie przesądza jeszcze o istnieniu interesu prawnego radnego-kandydata w głosowaniu w sprawie wyboru przewodniczącego, wszak niczego nie urzeczywistnia, niczego też nie kształtuje w sferze indywidualnych praw i obowiązków radnego. Bierne prawo wyborcze oznacza tylko tyle, że radny może kandydować, a co za tym idzie – że może być wybierany. Jednak z tego jeszcze nic konkretnego dla niego nie wynika, gdyż bierne prawo wyborcze nie jest nawet promesą indywidualnych praw i obowiązków radnego-kandydata do pełnienia funkcji przewodniczącego, albowiem o wszystkim decyduje rada gminy w tajnym głosowaniu. To zaś wyraźnie pokazuje, że bierne prawo wyborcze radnego-kandydata jego sugerowany i domniemywany interes czyni jedynie ewentualnym. Skoro tak, to nie może być mowy o interesie prawnym. Poza tym, radny-kandydat sam współtworzy organ gminy (rada gminy), do czego jest nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany, a zatem nie pozostaje względem rady w relacji zewnętrznej, a tylko ta wskazywałaby na istnienie po jego stronie interesu prawnego. Z kolei to, że radny wyraża chęć bycia przewodniczącym rady gminy (wyraża zgodę na kandydowanie), wcale nie oznacza, że nim będzie, gdyż żaden przepis prawa mu tego nie gwarantuje, a z całą pewnością nie wynika to z art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W takiej sytuacji wspomniana chęć i ewentualność wyboru nie mogą być więc źródłem jego interesu prawnego. Z woli ustawodawcy w art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radny ma zagwarantowany udział w głosowaniu nad wyborem przewodniczącego, nawet jeśli jest on kandydatem do objęcia tej funkcji, wszak użycie zwrotu "rada gminy wybiera ze swego grona" świadczy w sposób jednoznaczny, że wybór przewodniczącego rady dokonywany jest przez wszystkich radnych spośród ich grona. W przypadku tego rodzaju uchwał nie chodzi o indywidualny interes prawny radnego, lecz o interes faktyczny, upatrywany jedynie w chęci pełnienia wewnętrznej funkcji w radzie gminy przez radnego. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, radny może brać udział w głosowaniu nad wyborem przewodniczącego rady gminy w sytuacji, gdy jest on kandydatem na to stanowisko. W takim bowiem przypadku po stronie radnego nie istnieje interes prawny, który powodowałby wyłączenie go od udziału w głosowaniu w trybie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy, podjętą przez Radę Miasta Z. uchwałę, stwierdzającą, że Przewodniczącym Rady Miasta Z. został radny A. G., należy uznać za prawidłową. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania, o ile w sprawie wystąpią, zasądza się jedynie na wniosek w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz strony skarżącej (art. 200 i art. 210 ww. ustawy.