II SA/Wa 990/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA – Sławomir Fularski Sędzia WSA – Anna Mierzejewska (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z przeznaczeniem na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. W. od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że A. W. jest policjantem Komendy Wojewódzkiej Policji w K. Ww. mieszka w lokalu mieszkalnym [...] w K. Wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. A. W. wystąpiła do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na uzyskanie wskazanego lokalu mieszkalnego Lokal ten w dniu [...] kwietnia 2011 r. nabyła razem z G. C. (oboje stanu wolnego) na zasadzie współwłasności w równych częściach ułamkowych. KWP w K. po przeprowadzeniu stosownego postępowania, decyzją z dnia [...] września 2011 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.), ww. powinna załączyć do wniosku dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W ocenie organu I instancji, cytowane przepisy nie przewidują możliwości przyznania pomocy finansowej na rzecz policjanta nabywającego lokal mieszkalny na zasadach współwłasności z osobą nie będącą jego małżonkiem. Ponadto wskazał, że prawo współwłasności nie stanowi formy uzyskania przez policjanta lokalu mieszkalnego, uprawniającej do uzyskania świadczeń z tytułu pomocy finansowej. Od decyzji A. W. złożyła odwołanie. Komendant Główny Policji, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Komendant Wojewódzki Policji w K., decyzją z dnia [...] października 2012 r., ponownie odmówił przyznania stronie prawa do przedmiotowego świadczenia. Wskazał, że zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy pragmatycznej, policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Przepisy nie wskazują form prawnych, jakim powinno odpowiadać nabycie przez policjanta lokalu mieszkalnego. Podkreślił, że celem pomocy finansowej jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osób uprawnionych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniosła, że jest funkcjonariuszem Policji i ma prawa do pomocy finansowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, organ podkreślił, że swoje rozstrzygnięcie wydał w oparciu o art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.). Na podstawie powołanych przepisów organy uznały, że ustawodawca nie przewidział możliwości przyznania pomocy finansowej zarówno na nabycie lokalu mieszkalnego na zasadach współwłasności, jak też na nabycie takiego lokalu przez osoby niezwiązane węzłem małżeńskim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, w ocenie Sądu, narusza przepisy prawa. W sprawie bezsporne jest, iż skarżąca nie miała zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, do czasu nabycia lokalu [...] położonego w K. [...] (na współwłasność po ½ części z osobą trzecią). Nie otrzymała lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy nabycie przez skarżącą ½ (jednej drugiej) części udziału we współwłasności przedmiotowego lokalu mieszkalnego uprawnia ją do uzyskania pomocy finansowej. Zgodnie z treścią art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie natomiast do art. 94 ust. 1 tej ustawy, w przypadku, gdy policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie takiego lokalu w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z brzmienia wskazanego przepisu wynika, że pomoc finansowa jest alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego i konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego, poprzez jego przydział w drodze decyzji administracyjnej. Oba te uprawnienia, tj. przydział lokalu oraz pomoc finansowa, powiązane są ze sobą przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Celem tego unormowania jest bowiem stworzenie takich warunków, w których policjant w służbie stałej będzie mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej. Przepis w art. 95 ust. 1 pkt 1-4 cyt. ustawy enumeratywnie wskazuje przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej (są to tzw. przesłanki negatywne). Zgodnie z ust. 1 pkt 2 przywołanego wyżej przepisu, nie przydziela się lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. W rozpatrywanej sprawie ww. przesłanki negatywne nie zaszły, albowiem skarżąca nie posiadała (w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej) lokalu (domu) o powierzchni mu przysługującej. A zatem skarżącej przysługuje prawo do lokalu na podstawie decyzji administracyjnej lub pomoc finansowa na uzyskanie takiego lokalu, w oparciu o treść art. 88 ustawy o Policji. Na tle podobnej regulacji, zawartej w ustawie z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t. j. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów z dnia 29 kwietnia 2009 r. o sygn. akt I OPS 7/08 (publ. LEX nr 490969). W uzasadnieniu tej uchwały NSA podkreślił, że pomoc finansowa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych nie została ukształtowana, jako prawo z tytułu samego pełnienia służby. Pomocy tej nie można też utożsamiać z bezzwrotnym co do zasady świadczeniem udzielanym przez Państwo na spłatę wszystkich wydatków związanych z nabyciem domu (lokalu) mieszkalnego. Świadczenie to przysługuje nie w związku z uzyskaniem domu (lokalu), ale na ich uzyskanie, czyli w celu uzyskania mieszkania, umożliwiającego funkcjonariuszowi zamieszkanie w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Wskazał również, że przedmiotowe świadczenie jest świadczeniem szczególnym. Wykładnia przepisów regulujących takie szczególne uprawnienia nie może być zatem rozszerzająca (por. uchwała w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt I OPS 3/08). Zaznaczył jednocześnie, że pomoc finansowa nie jest świadczeniem udzielanym z urzędu, lecz na wniosek funkcjonariusza. Dopiero zatem po złożeniu wniosku wraz z wymaganą dokumentacją organ może prowadzić postępowanie w sprawie przyznania takiej pomocy. Natomiast kwestia, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do otrzymania przedmiotowego świadczenia może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia, a nie na dzień nabycia domu (lokalu). W tej sytuacji, jak stwierdził NSA, istotne nie jest to, czy organy przydzieliły funkcjonariuszowi lokal mieszkalny w drodze decyzji administracyjnej, lecz czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę do otrzymania takiego przydziału, a mianowicie miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Podobne stanowisko, jak w przywołanej powyżej uchwale, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 222/10, który wydany został na tle regulacji zawartej w ustawie o Policji, a dotyczącej pomocy finansowej dla funkcjonariuszy Policji. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż skoro funkcjonariuszowi nie przydzielono w drodze decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego (co jest bezsporne) i skoro nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (o powierzchni odpowiadającej normom), co również jest bezsporne, to w ocenie Sądu, przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Tym bardziej, że w sprawie nie zachodzą żadne negatywne przesłanki do przyznania omawianej pomocy, określone i wymienione w ustawie o Policji. Zdaniem Sądu, przywołane przez organ I instancji w osnowie decyzji przepisy (art. 97 ust. 5, art. 88 ust. 1, art. 89, art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji), mające dowodzić istnienia przesłanek negatywnych do przyznania pomocy finansowej, takich przesłanek wprost nie zawierają. A zatem do odmowy przyznania tego prawa doszło wyłącznie na podstawie dowolnej wykładni przepisów nie ustawy pragmatycznej, ale Kodeksu cywilnego z zakresu istoty współwłasności (art. 140, art. 195 kc). W ocenie Sądu, żądanie skarżącego o przyznanie mu pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego (udziału we współwłasności) należało rozpoznać w oparciu o przepisy pragmatyki służbowej, tj. ustawy o Policji i przepisów wykonawczych, a nie na podstawie innej kodyfikacji prawnej, jaką jest Kodeks cywilny. Nadto należało je ocenić przez pryzmat wykładni celowościowej (tj. prawa do lokalu, do pomocy finansowej funkcjonariusza), a nie istotę współwłasności i pojęcia "lokal odrębny". Zaprezentowana przez organ wykładnia doprowadziła w istocie do stworzenia kolejnej, pozaustawowej, bo niewymienionej w ustawie przesłanki negatywnej do przyznania pomocy finansowej. Zaskarżona decyzja nie odnosi się również do przysługujących funkcjonariuszowi metraży mieszkaniowych. Dlatego też tak wydaną decyzję należało uchylić. Zaprezentowany wyżej pogląd pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem Naczelny Sąd Administracyjny, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1692/06, a dotyczącym kwestii współwłasności w połączeniu z prawem do uzyskania pomocy finansowej. W uzasadnieniu tym NSA zwrócił uwagę, iż w przypadku współwłasności osoby niezaliczane przez ustawodawcę do kręgu osób stanowiących rodzinę policjanta (matka, brat) nie mogą być uwzględnione przy obliczaniu należnej skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Samo zaś nabycie przez skarżącego lokalu mieszkalnego na współwłasność nie pozbawia policjanta, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania, w szczególności fakt, iż przepisy ustawy o Policji nie wprowadzają ograniczeń co do formy prawnej nabywania lokalu. Nie określają, czy zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych ma nastąpić poprzez własność czy współwłasność. Istotą tej regulacji jest zastępcze (bo finansowe) zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza. Twierdzenia organu, iż nabycie na współwłasność lokalu z osobą z poza kręgu rodzinnego uzasadnia odmowę przyznania pomocy finansowej, nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonywanie decyzji w całości.