II SA/Wa 992/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Telewizji Polskiej S.A. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r. (doręczonym Telewizji Polskiej S.A. w dniu 15 maja 2020 r.) Stowarzyszenie [...] wnioskowało o udzielenie informacji publicznej m. in. w zakresie: 1) informacji o wszystkich osobach i podmiotach, z którymi zawarto umowy/zlecono wykonanie zadań w związku z realizacją "[...]" wraz z kwotami, a także treść tych umów, 2) prosimy o przekazanie wszelkich dokumentów, które zawierają merytoryczny zakres "[...]", a także wskazanie imion i nazwisk osób odpowiedzialnych za przygotowanie merytoryczne programu oraz za kontrolę merytoryczną programu. "W związku z odpowiedzią TVP: "Przy doborze nauczycieli Telewizja Polska współpracuje z MEN oraz kuratoriami i niezależnymi ekspertami" (źródło: https: [...]) prosimy o informację w zakresie: a) nazwisk niezależnych ekspertów, o których informowała TVP, b) umów z w/w ekspertami. W toku pracy nad wnioskiem spółka stwierdziła, iż zakres wnioskowanych informacji jest obszerny i obejmuje obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 16 października 2020 r. Organ wezwał Wnioskodawcę do wykazania w terminie 21 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetwarzania żądanych informacji publicznych. W wezwaniu tym Organ wskazał, iż w razie braku odpowiedzi we wskazanym terminie Telewizja Polska S.A. samodzielnie dokona oceny, czy w sprawie zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych. Ponieważ w wiadomości wysłanej za pomocą poczty elektronicznej w dniu [...] listopada 2020 r. stanowiącej odpowiedź Wnioskodawcy na w/w wezwanie, w ocenie Organu Wnioskodawca nie wykazał w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetwarzania żądanych informacji publicznych, decyzją z dnia [...] grudnia 2020r. odmówiono udzielenia informacji publicznej w w/w zakresie z uwagi na brak szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Organ nie posiada gotowej informacji w zakresie wskazanym we wniosku. Projekt [...] był dużym przedsięwzięciem. Głównym założeniem tego projektu było zaistnienie zajęć lekcyjnych, odwołanych z powodu epidemii i jak najwierniejsze odwzorowanie realnych lekcji szkolnych na antenach TVP. Stąd przy wsparciu MEN i kuratoriów oświaty, właściwych dla jednostek terenowych TVP tworzących materiały emisyjne, kontynuowano realizację podstawy programowej przerwanej przez zamknięcie szkół. Ponadto po zakończeniu roku szkolnego klas maturalnych, zrealizowano i wyemitowano "Repetytorium Maturzysty" będącym kompendium wiedzy obejmującym najważniejsze przedmioty zdawane na maturze. Za stronę merytoryczną odpowiadały kuratoria oświaty i to one przygotowały zakres tematyczny lekcji, pokrywający się z realizacją podstawy programowej dla każdej z klas, przerwanego roku szkolnego. W realizację tego projektu było zaangażowanych wiele osób (ponad tysiąc), w tym ponad 190 nauczycieli. Projekt był realizowany na następujących antenach: TVP Sport TVP Rozrywka TVP Historia TVP3 TVP Kultura TVPHD a także antenach niektórych Oddziałów Terenowych TVP. Organ wskazał, ze w ramach niniejszego projektu odbyło się około 1600 lekcji. Emisja projektu na antenach TVP wyniosła 1440 h. W ocenie pytanej spółki przekazanie informacji o wszystkich osobach i podmiotach, z którymi zawarto umowy/zlecono wykonanie zadań w związku z realizacją "[...]" wraz z kwotami wiązałoby się z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz. Konieczne byłoby stworzenie nowego zestawienia w celu udzielenia takiej informacji. Takie zabiegi czynią informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Również przekazanie treści umów z wszystkimi osobami i podmiotami, z którym zawarto umowy/zlecono wykonanie zadań w związku z realizacją "[...]", z uwagi na ich znaczną liczbę, także wiązałoby się z koniecznością dokonania analiz, zestawień, skompletowania i zeskanowania w celu wysłania. W przedmiotowej sprawie biorąc pod uwagę, iż wniosek jest obszerny udzielenie informacji wymagałoby wykonania w/w czynności. Organ bowiem nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniu. Mając powyższe na uwadze stwierdzono, iż żądane przez Wnioskodawcę informacje posiadają charakter informacji przetworzonej, a zatem Organ miałby obowiązek pozytywnego rozpatrzenia wniosku wyłącznie w sytuacji spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Zdaniem Organu Wnioskodawca nie wykazał w przedmiotowej sprawie, że informacje które zamierza uzyskać nie dotyczą wyłącznie jego interesu, że działa on w interesie publicznym, a informacje, których ujawnienia się domaga mają szczególne znaczenie dla funkcjonowania państwa. Od powyższej decyzji skargę do tut. Sądu wywiodło Stowarzyszenie [...] zarzucając spółce: 1) naruszenie art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez ograniczenie dostępu do wiedzy gromadzonej przez podmioty publiczne, co prowadzi do zablokowania debaty publicznej opartej na informacjach, które podlegają monopolowi informacyjnemu państwa, 2) naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm.) (dalej u.d.i.p.) w zakresie w jakim przepisy te stanowią, że zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej jest osoba prawna, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej, 3) błędne zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o udostępnieniu informacji przetworzonej poprzez nieuprawnione uznanie, iż wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną. Podnosząc powyższe zarzuty. Stowarzyszenie wniosło o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji. 2) zobowiązanie Telewizji Polskiej S.A. do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku, 3) zasądzenie od Telewizji Polskiej S.A. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu podkreślono, że w ocenie skarżącego wnioskowane informacje stanowią informację prostą, a ich pozyskanie nie wymaga przetworzenia, a jedynie wyszukania i zebrania. W odniesieniu do kwestii znacznej ilości umów Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem, iż ich przekazanie wiązałoby się z koniecznością dokonania analiz, zestawień. W ocenie Stowarzyszenia Organ powinien tak zorganizować pracę, aby być gotowym na konieczność udostępnienia informacji prostych w formie dokumentów źródłowych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz.137 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało, iż jest ona poprawna. W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, iż w ocenie tut. Sądu przedmiotowy wniosek został skierowany do podmiotu, który w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej jest co do zasady zobowiązany do udostępniania takiej informacji. Nie budziło także wątpliwości, ze przedmiotem wniosku była informacja o charakterze publicznym, gdyż wiązała się z szeroko rozumianą problematyką wydatkowania środków publicznych. Obydwie w/w okoliczności nie były z resztą nigdy kwestionowane przez strony niniejszego postępowania, a więc uznać je należało za przyznane. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy postępowanie w sprawie było prowadzone przez podmiot zobowiązany w sposób zgodny z regulacjami ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198.ze zm.). Generalną zasadą wyrażoną w w/powołanym akcie prawnym jest nieograniczony dostęp do informacji publicznej (art.2 omawianej ustawy). Osoba żądająca dostępu do informacji publicznej nie musi zaś wykazywać istnienia po jej stronie interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu tej informacji. Pewne odstępstwo od powyższej reguły wprowadził art.3 ust.1 pkt.1 przedmiotowej ustawy stanowiąc, że informacja publiczna nosząca znamiona informacji przetworzonej, może być udostępniona w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sformułowanie powyższej normy prawnej prowadzi więc do konkluzji, że w sytuacji gdy przedmiotem wniosku składanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informacja przetworzona, na stronie wnioskującej ciąży obowiązek wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ciężar dowodowy w tym zakresie obciążać może jedynie wnioskodawcę, bowiem tylko on posiada wiedzę na temat tego, jak zechce wykorzystać zdobytą informację. Kluczowe zaś znaczenie dla oceny istnienia szczególnie istotnego interesu w udostępnieniu danej informacji ma sposób, w jaki wnioskodawca zamierza spożytkować otrzymaną informację. Wyjaśnić również należało, ze ocena żądanej informacji publicznej pod kątem tego, czy posiada ona cechy informacji przetworzonej czy jest informacją prostą, należy zawsze do organu, do którego trafia wniosek. Tak więc to dopiero adresat żądania dokonuje kwalifikacji tej żądanej informacji jako prostej lub przetworzonej. W sytuacji zaś gdy dojdzie do przekonania, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, musi poinformować o tym wnioskodawcę, wzywając jednocześnie do wykazania, że udzielenie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Co zaś się tyczy materii informacji przetworzonej, to słusznie zauważył organ, że sformułowanie to nie zostało doprecyzowane w ustawie. Dla jego identyfikacji koniecznym jest więc odniesienie się do orzecznictwa Sadów administracyjnych. W myśl tezy zawartej w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 17.10.2006r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1347/05 "informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na teść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego". W podobnym duchu wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16.12.2009r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1513/09 stwierdzając, iż "informacja przetworzona to taka, której organ nie posiada, lecz musi ją wytworzyć na podstawie będących w jego posiadaniu informacji źródłowych i nie może to być technicznie proste zestawienie tych informacji, lecz jakościowo nowa informacja wytworzona zazwyczaj w wyniku dokonania stosownej analizy albo syntezy , obliczeń czy nowych zestawień statystycznych, bądź jakościowo nowego wnioskowania". Z wnioskami zawartymi w w/powołanych orzeczeniach tut, Sad w pełni się zgadza i traktuje je jak własne. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że jak wynika z oświadczenia organu, nie posiadał on gotowej - wytworzonej informacji będącej odpowiedzią na wniosek strony. Nie posiadając w sposób wyodrębniony informacji będącej przedmiotem wniosku, organ byłby więc zobligowany do jej wytworzenia. Byłaby to więc informacja jakościowo nowa, a więc poprzez to, nosząca już znamiona informacji przetworzonej. Należy także zwrócić uwagę na fakt, że wytworzenie przedmiotowej informacji wiązałoby się z pracochłonnymi działaniami organu. W tym zakresie tut. Sąd podziela stanowisko organu, że zakres przedmiotowy wniosku, jest zakresem szerokim. W takim wypadku, działania organu przy przygotowywaniu odpowiedzi na pytanie, nie ograniczyłyby się tylko i wyłącznie do kserowania czy skanowania posiadanych przez organ dokumentów. W pierwszej kolejności adresat żądania musiałby odnaleźć w całości posiadanej dokumentacji (również w posiadanej przez oddziały regionalne TVP) te dokumenty, które dotyczyłyby wniosku. Następnie musiałby poddać te dokumenty analizie dla wyodrębnienia z nich danych, będących w zakresie zainteresowania wnioskodawcy. Nadto koniecznym byłoby również dokonanie analizy dokumentów pod kątem ewentualnej potrzeby anonimizacji pewnych danych, z punktu widzenia ochrony informacji wrażliwych. Dopiero więc wykonanie powyższych działań przez organ doprowadzić by mogło do uzyskania odpowiedzi na zadane pytanie. Należy także mieć na względzie podniesiony przez organ fakt, ze realizując program objęty niniejszym wnioskiem, działał przy wykorzystaniu swoich terenowych jednostek organizacyjnych, co sprawia, że dla rozpoznania wniosku należałoby także zwracać się o konkretne dokumenty właśnie do owych jednostek terenowych. To stanowiłoby zaś dodatkowe utrudnienie w rozpoznaniu wniosku. W ocenie tut. Sądu nie sposób także pominąć tego, że jak podniosła to spółka: "W realizację tego projektu było zaangażowanych wiele osób (ponad tysiąc), w tym ponad 190 nauczycieli. Projekt był realizowany na następujących antenach: TVP Sport TVP Rozrywka TVP Historia TVP3 TVP Kultura TVPHD a także antenach niektórych Oddziałów Terenowych TVP, a w ramach niniejszego projektu odbyło się około 1600 lekcji, zaś emisja projektu na antenach TVP wyniosła 1440 h. W świetle powyższego tut. Sąd nie ma więc żadnych wątpliwości, że organ prawidłowo zakwalifikował sporną informację jako informację publiczną przetworzoną. Wniosek taki usprawiedliwia bowiem zarówno znaczny zakres nakładu pracy koniecznej do wykonania przez organ ( m.in. analizy wielu rejestrów i dokumentów wytworzonych przy realizowaniu objętych wnioskiem inwestycji), jak też fakt, że efektem tych prac będzie informacja nowa jakościowo i nieistniejąca w chwili składania wniosku (nie istnieją żądane zestawienia). Na marginesie podkreślić należało, ze w niniejszym postępowaniu kluczowe znaczenia ma sfera faktów. Istotne jest więc jedynie to, czy organ w chwili otrzymania wniosku, posiadał wyodrębnione dane stanowiące odpowiedź na zadane pytania. Badaniu nie podlegała zaś kwestia tego, czy organ poprawnie archiwizuje posiadane dane i czy ewentualnie powinien mieć wyszczególnione określone informacje jak też to, czy spółka prawidłowo organizuje swą pracę. W sytuacji więc, gdy organ oświadczył stronie, że nie posiada wyszczególnionych danych objętych wnioskiem, zarzuty strony co do nieprawidłowości organizacji pracy przez organ, pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie. W świetle powyższego, gdy strona zobowiązana do udzielenia informacji, poprawnie zakwalifikowała żądaną informację jako należącą do kategorii informacji przetworzonej, jako zasadne jawi się działanie organu polegające na wezwaniu wnioskodawcy do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W sytuacji zaś, gdy wnioskodawca de facto nie uczynił zadość powyższemu zobowiązaniu, (powołał się bowiem jedynie na działanie dla tworzenia forum debaty publicznej, oraz na bliżej nie sprecyzowaną możliwość wykorzystania żądanych danych w tym celu) organowi nie pozostawała inna możliwość jak tylko wydanie decyzji odmawiającej udzielenia spornej informacji. Strona wnioskująca nie podała bowiem dokładnie tego, jak zamierza wykorzystać otrzymane informacje , a więc nie wykazała, aby posiadając żądane dane chciała, czy też chociaż mogła podjąć działania mogące realnie wpłynąć na funkcjonowanie określonych instytucji Państwa. Na marginesie podnieść należało, ze nawet przyjmując założenie, iż organ winien jeszcze dokładniej wykazać, że za udostępnieniem żądanej informacji nie przemawia przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego, to w realiach niniejszej sprawy zwrócić należało uwagę na to, że to sama strona pozbawiła organ możliwości dokonania takiej bardziej szczegółowej analizy. Wnioskodawca nie wskazał bowiem tego, jak zamierza wykorzystać zdobytą informację, ani tego w jaki sposób ma się ona w jego ocenie przełożyć na interes publiczny. Samo stwierdzenie wnioskodawcy w reakcji na wezwanie spółki, nie może być utożsamiane ze wskazaniem sposobu spożytkowania wiedzy jaką strona chciałaby posiąść. Nie znając szczegółowych zamierzeń strony (wobec ich nieujawnienia przez stronę) organ nie posiadał materiału dowodowego, który mógłby poddać badaniu. Materiału tego nie dostarczono także na etapie skargi, więc również Sąd, nie mogąc szerzej wypowiedzieć się w spornym zakresie, podzielił wywody spółki. Na marginesie podkreślenia wymagała okoliczność także okoliczność o charakterze ogólnym, że generalną zasadą postępowania dowodowego jest zgłaszanie dowodów dla wykazania okoliczności pozytywnych, tj. określonych faktów. Stąd więc ewentualny zarzut strony, iż organ nie wykazywał okoliczności negatywnych, czyli nieistniejących faktów, dodatkowo jawiłby się jako zaprzeczający zasadom dowodowym jak również zasadom logicznego rozumowania. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja nie narusza prawa, zaś zarzuty zawarte w skardze są chybione, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).