II SA/Wa 996/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczących przyznania i utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 2 i art. 146 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] stwierdzającą, iż decyzje Starosty O.: - znak: [...] z dnia [...] listopada 2004 r. o uznaniu W. L. z dniem [...] listopada 2004 r. za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia [...] listopada 2004 r. w wysokości 605,10 zł miesięcznie i - znak [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. o utracie przez W. L. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] kwietnia 2005 r. oraz o utracie prawa do zasiłku z dniem [...] kwietnia 2005 r., zostały wydane z naruszeniem prawa i orzekającą o odstąpieniu od ich uchylenia z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie upływu pięciu lat od dnia doręczenia ww. decyzji. W uzasadnieniu organ powołał następujący stan faktyczny i prawny. Otóż, W. L. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. w dniu [...] listopada 2004 r. i zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001) Starosta O. w decyzji znak: [...] z dnia [...] listopada 2004 r. orzekł o uznaniu go z dniem [...] listopada 2004 r. za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia [...] listopada 2004 r. w wysokości 605,10 zł miesięcznie. Rejestrując się jako bezrobotny W. L. oświadczył na karcie rejestracyjnej m.in., że nie prowadzi pozarolniczej działalności gospodarczej i zobowiązał się do bezzwłocznego informowania o wszelkich zmianach danych zawartych w karcie. Pokwitował też odbiór informacji przygotowanych dla osób rejestrujących się w urzędzie pracy o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej. Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, osobą bezrobotną mogła być osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie (...) zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania powiatowym urzędzie pracy, jeżeli (...) nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności (...). Status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku dla bezrobotnych W. L. utracił z dniem [...] kwietnia 2005 r., z powodu podjęcia zatrudnienia, na mocy decyzji Starosty O. znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. W dniu [...] listopada 2010 r., po kolejnej rejestracji dokonanej w dniu [...] listopada 2010 r., W. L. przedłożył w Powiatowym Urzędzie Pracy decyzję o wykreśleniu z dniem [...] lipca 2009 r. z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dokonanego w dniu [...] stycznia 2000 r., zaświadczenie ZUS - Inspektoratu w O. z dnia [...] listopada 2010 r. o okresach podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu oraz zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON. Na podstawie powyższych informacji Powiatowy Urząd Pracy w O. w dniu [...] listopada 2010 r. wystąpił do Urzędu Miasta w O. z wnioskiem o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych w zakresie okresów figurowania W. L. w ewidencji działalności gospodarczej oraz z wnioskiem do Urzędu Skarbowego w O. o dane z ewidencji podatników w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej. Z uzyskanych z Urzędu Miasta O. informacji i zaświadczenia wynika, że W. L. od dnia [...] stycznia 2000 r. do dnia [...] lipca 2009 r. figurował w ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta O. pod numerem [...]. Z otrzymanych od Naczelnika Urzędu Skarbowego zaświadczenia oraz pisma wynika, że strona prowadziła działalność gospodarczą opodatkowaną w formie karty podatkowej od [...] marca 1995 r. do [...] czerwca 2009 r., w trakcie której 6-krotnie zgłosiła przerwy w jej prowadzeniu w tym w okresie od [...] listopada 2004 r. do [...] marca 2005 r. W tej sytuacji w dniu [...] grudnia 2010 r. Starosta O. wznowił postępowanie, wydając w tej sprawie stosowne postanowienie stanowiące podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Następnie, po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, Starosta O. wydał na podstawie art. 146 § 1 i art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 kpa decyzję znak: [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., w której stwierdził, że decyzje Starosty O. z dnia [...] listopada 2004 r. i z dnia [...] kwietnia 2005 r. zostały wydane z naruszeniem prawa i orzekł o odstąpieniu od ich uchylenia z powodu upływu pięciu lat od dnia doręczenia ww. decyzji. Od decyzji tej zainteresowany odwołał się do Wojewody [...] wnosząc o jej uchylenie i wskazując na naruszenie przepisów merytorycznych i proceduralnych oraz błędy w ustaleniach faktycznych. W uzasadnieniu odwołania napisał, że w okresach posiadania statusu osoby bezrobotnej nie wykonywał działalności gospodarczej, bo była ona zawieszona i że Urząd Pracy nie poinformował go, że posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej stanowi przeszkodę w uzyskaniu statusu osoby bezrobotnej. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2011 r. organ odwoławczy stwierdził, że nie znalazł podstaw do zmiany decyzji organu I instancji uznając, że jest ona zgodna ze stanem faktycznym i obowiązującym stanem prawnym. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Postępowanie zostało wznowione przez organ I instancji po otrzymaniu informacji o prowadzeniu przez W. L. działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] marca 1995 r. do dnia [...] czerwca 2009 r. w zakresie usług [...] świadczonych na terenie całego kraju. Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nabycie statusu osoby bezrobotnej uzależnione było od spełnienia przez osobę rejestrującą się warunków określonych w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) obowiązującej ustawy osobą bezrobotną nie mogła być osoba, która podjęła pozarolniczą działalność od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo podlegała - na podstawie odrębnych przepisów - obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników lub zaopatrzenia emerytalnego. Wojewoda podniósł, że istotą definicji bezrobotnego zawartą w tym artykule jest założenie, iż osoba ubiegająca się o status osoby bezrobotnej nie jest zatrudniona, nie prowadzi innej działalności zarobkowej i nie jest podmiotem gospodarczym. W związku z tym osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej musi wykazać, że nie podjęła tej działalności od dnia rozpoczęcia wskazanego we wpisie do dnia jej wyrejestrowania. Wykazanie tych okoliczności jest związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji, czyli formalnego zaprzestania prowadzenia działalności. Zgodnie z powyższym osoba, która ma zarejestrowaną działalność gospodarczą w organie ewidencyjnym może nabyć status osoby bezrobotnej na podstawie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy dopiero po wyrejestrowaniu tej działalności z ewidencji. W toku wznowionego postępowania administracyjnego ustalono, że przedmiotowe decyzje orzekające o uznaniu strony za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku oraz o utracie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku doręczone zostały stronie w 2004 r. i w 2005 r. o czym świadczą podpisy strony na kopii decyzji i zwrotnym poświadczeniu odbioru. Zgodnie z art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji ostatecznej z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat, zatem nie jest możliwe uchylenie przedmiotowych decyzji. W takim przypadku organ administracji wydaje decyzję, w której ogranicza się do stwierdzenia wydania kwestionowanych decyzji ostatecznych z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 kpa). Decyzja stwierdzająca wydanie przedmiotowych decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje ich z obrotu prawnego, nadal kształtują one stosunek prawny w nich określony. Powyższą decyzję W. L. uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że podczas pierwszej rejestracji w charakterze bezrobotnego w 1999 r. został błędnie pouczony przez Powiatowy Urząd Pracy w O., że w okresie pozostawania bezrobotnym nie wolno mu faktycznie wykonywać działalności gospodarczej. Nie był zaś kiedykolwiek pouczony, że sam wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi przeszkodę w uzyskaniu statusu bezrobotnego. Podniósł ponadto, że organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii orzekania przez organ I instancji wyłącznie na podstawie nowych przepisów, podczas gdy stan faktyczny zaistniał pod rządami starych przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego jest instytucją szczególną, gdyż sprzeciwia się ona jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. – określonej w art. 16 kpa – zasadzie trwałości decyzji administracyjnej. Zgodnie z tą zasadą, decyzje od których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, która nie może być wzruszona w zwykłym trybie instancyjnym, jeżeli postępowanie, w którym decyzję wydano, było dotknięte przynajmniej jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1 pkt 1 – 8 kpa. Celem wznowionego postępowania jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa. Istota zagadnienia w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy istniały podstawy do wznowienia postępowania wskutek wystąpienia wskazywanej przez skarżącego przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zgodnie z tym przepisem – w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Wynika stąd, że powyższa przesłanka jest spełniona wtedy, gdy: 1. ujawnią się w sprawie okoliczności lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, 2. okoliczności te lub dowody nie były znane organowi, a więc będą miały charakter nowych w stosunku do przeprowadzonego dotąd postępowania wyjaśniającego, 3. okoliczności lub dowody muszą być istotne dla sprawy, czyli takie które mogą mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie, a więc wywołują konieczność uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w całości lub w części. Przy czym należy podkreślić, że wszystkie te trzy elementy muszą zostać spełnione łącznie. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie wymienione przesłanki zostały spełnione. Jak bowiem wynika z akt sprawy, skarżący w okresie od [...] czerwca 1995 r. do [...] czerwca 2009 r. miał zarejestrowaną działalność gospodarczą w zakresie usług [...] świadczonych na terenie całego kraju. Fakt ten potwierdziły następujące dokumenty: • zaświadczenie z ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] grudnia 2010 r. wydane przez Prezydenta Miasta O.; • pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. Powyższe dokumenty wskazują, iż w okresie, za który wydano decyzje Starosty O.: nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. o uznaniu W. L. z dniem [...] listopada 2004 r. za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia [...] listopada 2004 r. w wysokości 605,10 zł miesięcznie i nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. o utracie przez W. L. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] kwietnia 2005 r. oraz o utracie prawa do zasiłku z dniem [...] kwietnia 2005 r., skarżący posiadał wpis do ewidencji gospodarczej. Fakty te nie były znane Staroście O. w momencie wydania ww. decyzji. Zaświadczenie z ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] grudnia 2010 r. wydane przez Prezydenta Miasta O. oraz pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], ujawniają nowe okoliczności, które nie były brane pod uwagę przez Starostę O., gdy wydawał decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. oraz decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Ujawnione nowe fakty w świetle brzmienia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. mają istotne znaczenie dla sprawy, bowiem zgodnie z jego brzmieniem bezrobotnym nie mogła być osoba, która podjęła pozarolniczą działalność gospodarczą, przy czym przedsiębiorca, aby mógł być uznany za bezrobotnego powinien wyrejestrować działalność gospodarczą. Wykładnia tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że sam fakt zarejestrowania działalności gospodarczej przez daną osobę powoduje, iż nie może ona być uznana za bezrobotnego i co oczywiste otrzymać zasiłku dla bezrobotnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt II SA/Wa 322/10; LEX nr 638519). Ustawodawca w treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f nie uznał, iż zawieszenie działalności gospodarczej jest przesłanką uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Wbrew twierdzeniom skarżącego przewidziana w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej instytucja prawna zawieszenia działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), zgodnie z art. 14a ust. 7 ma umożliwić niepłacenie danin publicznych w okresie zawieszenia i nie ma wpływu na kwestie związane z uzyskaniem statusu bezrobotnego. Tak więc w sytuacji, w której organy orzekające w sprawie powzięły informację o nowych faktach i dowodach, które nie były im znane w chwili wydawania pierwotnych decyzji, miały one obowiązek, kierując się zasadą wyrażoną w art. 6 kpa wznowić postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Jednocześnie w sytuacji, gdy od chwili doręczenia skarżącemu decyzji o nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. upłynął termin pięciu lat zgodnie z art. 146 § 1 kpa w zw. z art. 151 § 2 kpa wydać decyzję o stwierdzeniu wydania ww. decyzji z naruszeniem prawa. Jako bezpodstawne należy uznać twierdzenia skarżącego, iż został błędnie pouczony przez Powiatowy Urząd Pracy w O., że w okresie pozostawania bezrobotnym nie wolno mu faktycznie wykonywać działalności gospodarczej. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem oświadczenie bezrobotnego o tym, że nie prowadzi on pozarolniczej działalności gospodarczej. Także za bezpodstawny należy uznać zarzut skarżącego dotyczący nierozpatrzenia przez organ – Wojewodę [...] wszystkich zarzutów odwołania. Decyzja organu drugiej instancji jest prawidłowo uzasadniona, zawiera wszystkie elementy decyzji administracyjnej określone w art. 107 § 1 i § 3 kpa, a w jej treści Wojewoda wskazał dlaczego nie wziął pod uwagę zarzutów skarżącego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.