II SA/Wa 997/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi W.L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczących przyznania i utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] uchylającą następujące decyzje Starosty O.: - znak [...] z dnia [...] listopada 2006 r. o uznaniu W. L. z dniem [...] listopada 2006 r. za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia [...] listopada 2006 r. w wysokości 639,50 zł miesięcznie i - znak [...] z dnia [...] listopada 2007 r. o utracie przez W. L. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] listopada 2007 r. oraz o utracie prawa do zasiłku z dniem [...] listopada 2007 r. i orzekającą o odmowie uznania za osobę bezrobotną od dnia rejestracji, tj. od dnia [...] listopada 2006 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku od dnia [...] listopada 2006 r. z powodu posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. W uzasadnieniu organ powołał następujący stan faktyczny i prawny. Otóż, W. L. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. w dniu [...] listopada 2006 r. i zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) Starosta O. w decyzji znak: [...] z dnia [...] listopada 2006 r. orzekł o uznaniu go z dniem [...] listopada 2006 r. za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia [...] listopada 2006 r. w wysokości 639,50 zł miesięcznie. Rejestrując się jako bezrobotny W. L. oświadczył na karcie rejestracyjnej m.in., że nie prowadzi pozarolniczej działalności gospodarczej i zobowiązał się do bezzwłocznego informowania o wszelkich zmianach danych zawartych w karcie. Pokwitował też odbiór informacji przygotowanych dla osób rejestrujących się w urzędzie pracy o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej. Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, osobą bezrobotną mogła być osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie (...) zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania powiatowym urzędzie pracy, jeżeli (...) nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności (...). Status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku dla bezrobotnych W. L. utracił z dniem [...] listopada 2007 r., z powodu podjęcia zatrudnienia, na mocy decyzji Starosty O. znak: [...] z dnia [...] listopada 2007 r. W dniu [...] listopada 2010 r., po kolejnej rejestracji dokonanej w dniu [...] listopada 2010 r., W. L. przedłożył w Powiatowym Urzędzie Pracy decyzję o wykreśleniu z dniem [...] lipca 2009 r. z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dokonanego w dniu [...] stycznia 2000 r., zaświadczenie ZUS - Inspektoratu w O. z dnia [...] listopada 2010 r. o okresach podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu oraz zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON. Na podstawie powyższych informacji Powiatowy Urząd Pracy w O. w dniu [...] listopada 2010 r. wystąpił do Urzędu Miasta w O. z wnioskiem o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych w zakresie okresów figurowania W. L. w ewidencji działalności gospodarczej oraz z wnioskiem do Urzędu Skarbowego w O. o dane z ewidencji podatników w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej. Z uzyskanych z Urzędu Miasta O. informacji i zaświadczenia wynika, że W. L. od dnia [...] stycznia 2000 r. do dnia [...] lipca 2009 r. figurował w ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta O. pod numerem [...]. Z otrzymanych od Naczelnika Urzędu Skarbowego zaświadczenia oraz pisma wynika, że strona prowadziła działalność gospodarczą opodatkowaną w formie karty podatkowej od [...] marca 1995 r. do [...] czerwca 2009 r., w trakcie której 6-krotnie zgłosiła przerwy w jej prowadzeniu w tym w okresie od [...] listopada 2006 r. do [...] kwietnia 2007 r. i od [...] kwietnia 2007 r. do [...] października 2007 r. W tej sytuacji w dniu [...] grudnia 2010 r. Starosta O. wznowił postępowanie, wydając w tej sprawie stosowne postanowienie stanowiące podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Następnie, po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, Starosta O. wydał na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 kpa decyzję znak: [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., w której uchylił swoje wcześniejsze decyzje z dnia [...] listopada 2006 r. o uznaniu W. L. za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu mu prawa do zasiłku i z dnia [...] listopada 2007 r. o utracie przez W. L. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku oraz orzekł o odmowie uznania go za osobę bezrobotną od dnia rejestracji, tj. od dnia [...] listopada 2006 r. oraz o odmowie przyznania mu prawa do zasiłku od dnia [...] listopada 2006 r. z powodu posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Od decyzji tej zainteresowany odwołał się do Wojewody [...], wnosząc o jej uchylenie i wskazując na naruszenie przepisów merytorycznych i proceduralnych oraz błędy w ustaleniach faktycznych. W uzasadnieniu odwołania napisał, że w okresach posiadania statusu osoby bezrobotnej nie wykonywał działalności gospodarczej, bo była ona zawieszona i że Urząd Pracy nie poinformował go, że posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej stanowi przeszkodę w uzyskaniu statusu osoby bezrobotnej. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2011 r. organ odwoławczy stwierdził, że nie znalazł podstaw do zmiany decyzji organu I instancji pomimo, że organ ten rozstrzygnął sprawę w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, a nie w dacie rejestracji, tj. w dniu [...] listopada 2006 r. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Postępowanie zostało wznowione przez organ I instancji po otrzymaniu informacji o prowadzeniu przez W. L. działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] marca 1995 r. do dnia [...] czerwca 2009 r. w zakresie usług [...] świadczonych na terenie całego kraju. Zgodnie z przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, obowiązującymi w dniu rejestracji W. L. w PUP, tj. w dniu [...] listopada 2006 r., bezrobotnym nie mogła być osoba, która podjęła pozarolniczą działalność gospodarczą od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo podlegała - na podstawie odrębnych przepisów - obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników lub zaopatrzenia emerytalnego (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f). Wojewoda podniósł, że istotą definicji bezrobotnego zawartą w tym artykule jest założenie, iż osoba ubiegająca się o status osoby bezrobotnej nie jest zatrudniona, nie prowadzi innej działalności zarobkowej i nie jest podmiotem gospodarczym. W związku z tym bez wpływu na przyznanie stronie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku pozostaje fakt dokonania przez niego w Urzędzie Skarbowym w O. zgłoszenia o zawieszeniu prowadzonej działalności w okresach [...] listopada 2006 r. – [...] kwietnia 2007 r. i [...] kwietnia 2007 r. –[...] października 2007 r. W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, że W. L. prowadził działalność gospodarczą od dnia [...] maja 1995 r., a w dniu [...] stycznia 2000 r. dokonał wpisu do ewidencji działalności gospodarczej określając datę jej rozpoczęcia również na dzień [...] stycznia 2000 r. Wykreślenia wpisu z ewidencji działalności gospodarczej dokonał w dniu [...] lipca 2009 r. Warunkiem uzyskania statusu osoby bezrobotnej przez osoby posiadające wpis do ewidencji działalności gospodarczej, w świetle obowiązujących przepisów był fakt niepodjęcia tej działalności gospodarczej do dnia jej wyrejestrowania. Samo posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej przez W. L., które jako podstawę rozstrzygnięcia przyjął organ I instancji, w obowiązującym wówczas stanie prawnym jest nieprawidłowe, natomiast mogło ono skutkować nieuznaniem strony za osobę bezrobotną w sytuacji, gdy działalność gospodarcza była prowadzona co najmniej od dnia dokonania wpisu. Ponieważ dzień [...] stycznia 2000 r. jest jednocześnie dniem dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i dniem rozpoczęcia działalności gospodarczej przez stronę, to jej podjęcie przed dniem [...] listopada 2006 r., tj. dniem rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy stanowi przyczynę wznowienia i uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. i z dnia [...] listopada 2007 r. oraz orzeczenia o odmowie uznania W. L. za osobę bezrobotną od dnia [...] listopada 2006 r. i o odmowie przyznania mu prawa do zasiłku od dnia [...] listopada 2006 r. Dalej Wojewoda [...] wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji winien ocenić sytuację strony na gruncie uregulowań obowiązujących w dacie przyznania jej statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, nie zaś w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania we wznowionym postępowaniu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Przytoczone w decyzji organu I instancji brzmienie przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy obowiązuje bowiem od dnia 26 października 2007 r. Artykuł ten został zmieniony przez art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1243). Stanowi to naruszenie przepisów prawa materialnego, nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem w wyniku ponownego jej rozpatrzenia nie mogłoby zapaść odmienne rozstrzygnięcie. Bezspornym jest bowiem fakt, że W. L. w okresie od [...] stycznia 2000 r. do [...] lipca 2009 r. figurował w ewidencji działalności gospodarczej Prezydenta Miasta O. i dlatego nie może być zarejestrowany jako bezrobotny od [...] listopada 2006 r. do [...] listopada 2007 r. na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Powyższą decyzję W. L. uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że podczas pierwszej rejestracji w charakterze bezrobotnego w 1999 r. został błędnie pouczony przez Powiatowy Urząd Pracy w O., że w okresie pozostawania bezrobotnym nie wolno mu faktycznie wykonywać działalności gospodarczej. Nie był zaś kiedykolwiek pouczony, że sam wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi przeszkodę w uzyskaniu statusu bezrobotnego. Podniósł ponadto, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż dostrzeżone przez organ odwoławczy naruszenie prawa materialnego, polegające na zastosowaniu nowych przepisów do stanu faktycznego, który zaistniał pod rządami starych przepisów, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego jest instytucją szczególną, gdyż sprzeciwia się ona jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. – określonej w art. 16 kpa – zasadzie trwałości decyzji administracyjnej. Zgodnie z tą zasadą, decyzje od których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, która nie może być wzruszona w zwykłym trybie instancyjnym, jeżeli postępowanie, w którym decyzję wydano, było dotknięte przynajmniej jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1 pkt 1 – 8 kpa. Celem wznowionego postępowania jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa. Istota zagadnienia w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy istniały podstawy do wznowienia postępowania wskutek wystąpienia wskazywanej przez skarżącego przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zgodnie z tym przepisem – w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Wynika stąd, że powyższa przesłanka jest spełniona wtedy, gdy: 1. ujawnią się w sprawie okoliczności lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, 2. okoliczności te lub dowody nie były znane organowi, a więc będą miały charakter nowych w stosunku do przeprowadzonego dotąd postępowania wyjaśniającego, 3. okoliczności lub dowody muszą być istotne dla sprawy, czyli takie które mogą mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie, a więc wywołują konieczność uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w całości lub w części. Przy czym należy podkreślić, że wszystkie te trzy elementy muszą zostać spełnione łącznie. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie wymienione przesłanki zostały spełnione. Jak bowiem wynika z akt sprawy, skarżący w okresie od [...] czerwca 1995 r. do [...] czerwca 2009 r. miał zarejestrowaną działalność gospodarczą w zakresie usług [...] świadczonych na terenie całego kraju. Fakt ten potwierdziły następujące dokumenty: • zaświadczenie z ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] grudnia 2010 r. wydane przez Prezydenta Miasta O.; • pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. Powyższe dokumenty wskazują, iż w okresie, za który wydano decyzje Starosty O.: nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. o uznaniu W. L. z dniem [...] listopada 2006 r. za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia [...] listopada 2006 r. w wysokości 639,50 zł miesięcznie i nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. o utracie przez W. L. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] listopada 2007 r. oraz o utracie prawa do zasiłku z dniem [...] listopada 2007 r. skarżący posiadał wpis do ewidencji gospodarczej. Fakty te nie były znane Staroście O. w momencie wydania ww. decyzji. Zaświadczenie z ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] grudnia 2010 r. wydane przez Prezydenta Miasta O. oraz pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], ujawniają nowe okoliczności, które nie były brane pod uwagę przez Starostę O., gdy wydawał decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. oraz decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Ujawnione nowe fakty w świetle brzmienia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. mają istotne znaczenie dla sprawy, bowiem zgodnie z jego brzmieniem bezrobotnym nie mogła być osoba, która podjęła pozarolniczą działalność gospodarczą, przy czym przedsiębiorca, aby mógł być uznany za bezrobotnego powinien wyrejestrować działalność gospodarczą. Wykładnia tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że sam fakt zarejestrowania działalności gospodarczej przez daną osobę powoduje, iż nie może ona być uznana za bezrobotnego i co oczywiste otrzymać zasiłku dla bezrobotnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt II SA/Wa 322/10; LEX nr 638519). Ustawodawca w treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f nie uznał, iż zawieszenie działalności gospodarczej jest przesłanką uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Wbrew twierdzeniom skarżącego przewidziana w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej instytucja prawna zawieszenia działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), zgodnie z art. 14a ust. 7 ma umożliwić niepłacenie danin publicznych w okresie zawieszenia i nie ma wpływu na kwestie związane z uzyskaniem statusu bezrobotnego. Tak więc w sytuacji, w której organy orzekające w sprawie powzięły informację o nowych faktach i dowodach, które nie były im znane w chwili wydawania pierwotnych decyzji, miały one obowiązek, kierując się zasadą wyrażoną w art. 6 kpa wznowić postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Jako bezpodstawne należy uznać twierdzenia skarżącego, iż został błędnie pouczony przez Powiatowy Urząd Pracy w O., że w okresie pozostawania bezrobotnym nie wolno mu faktycznie wykonywać działalności gospodarczej. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem oświadczenie bezrobotnego o tym, że nie prowadzi on pozarolniczej działalności gospodarczej. Także za bezzasadny należy uznać zarzut skarżącego dotyczący nierozpatrzenia przez organ – Wojewodę [...] wszystkich zarzutów odwołania. Decyzja organu drugiej instancji jest prawidłowo uzasadniona, zawiera wszystkie elementy decyzji administracyjnej określone w art. 107 § 1 i § 3 kpa, a w jej treści Wojewoda wskazał dlaczego nie wziął pod uwagę zarzutów skarżącego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.