II SA/Wa 999/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Maria Werpachowska (spr.), Janusz Walawski, Protokolant specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Grupy Wyborców Miasta [...] na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie podziału miasta na okręgi wyborcze – oddala skargę – Rada Miasta [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., w sprawie podziału miasta [...] na okręgi wyborcze dokonała podziału miasta na okręgi wyborcze. Na ustalenia Rady Miasta skargę wnieśli wyborcy miasta [...]. Po rozpatrzeniu skargi Komisarz Wyborczy w [...], postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...], nie uwzględnił skargi. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] Komisarz Wyborczy w [...], działając w trybie nadzoru, stwierdził, że uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...] podjęta została z naruszeniem prawa, bowiem w dokonanym podziale pominięto kilka budynków oraz wadliwie wskazano nazwy dwóch ulic. W związku z tym Komisarz Wyborczy w [...] wezwał Radę Miasta [...] do podjęcia uchwały w sprawie podziału miasta [...] na okręgi wyborcze w sposób zgodny z prawem, w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rada Miasta [...] uchwałą z dnia [...] kwietnia 2018 r. Nr [...], na podstawie art. 419 § 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r., poz. 754 – dalej jako "Kodeks wyborczy") oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 130), ponownie dokonała podziału miasta [...] na okręgi wyborcze do Rady Miasta [...]. Na wskazaną uchwałę skargę wnieśli wyborczy miasta [...]. Komisarz Wyborczy w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...], na podstawie art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego oddalił skargę wyborców na ustalenia Rady Miasta [...]. Postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. stało się przedmiotem odwołania grupy 24 wyborców miasta [...] do Państwowej Komisji Wyborczej. Zarzucono, że podział miasta [...] na okręgi wyborcze został dokonany bez uwzględnienia jednolitej normy przedstawicielstwa, z pominięciem procedury określonej w art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego oraz że naruszona została zasada równości wyborów, ponieważ liczby mieszkańców poszczególnych okręgów znacznie się między sobą różnią. Państwowa Komisja Wyborcza (dalej jako "PKW") uchwałą z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 420 § 2 Kodeksu wyborczego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez wyborców miasta [...] od postanowienia Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., dotyczącego skargi wyborców na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie podziału miasta [...] na okręgi wyborcze do Rady Miasta [...], nie uwzględniła odwołania. Uchwała PKW z dnia [...] czerwca 2018 r. została podana do wiadomości publicznej w dniu [...] czerwca 2018 r., poprzez zamieszczenie jej na stronie internetowej Państwowej Komisji Wyborczej (www.pkw.gov.pl, zakładka "Uchwały PKW w sprawie odwołań od postanowień komisarzy wyborczych"). W dniu [...] czerwca 2018 r. grupa 16 mieszkańców [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę PKW nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały, postanowienia Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., a także o zobowiązanie Komisarza Wyborczego w [...] do dokonania zgodnego z prawem podziału Miasta [...] na okręgi wyborcze lub zobowiązanie Rady Miasta [...] do dokonania zgodnego z prawem podziału Miasta [...] na okręgi wyborcze. Zaskarżonej uchwale zarzucili zastosowanie błędnej wykładni art. 369 Kodeksu wyborczego, poprzez nieuwzględnienie faktu, iż wyrażona w nim zasada równości wyborów do rad gmin jest zasadą konstytucyjną, umocowaną w art. 169 Konstytucji RP, a także błędną wykładnię art. 369, art. 419 § 1, art. 429 § 2 w zw. z art. 369 Kodeksu wyborczego, a w konsekwencji brak rozpoznania faktu naruszenia przez Radę Miasta [...] przy podziale miasta [...] na okręgi wyborcze art. 369 kodeksu wyborczego, gwarantującego zachowanie zasady równości wyborów do organów stanowiących samorządu terytorialnego, a zarazem naruszenia art. 169 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiącego konstytucyjne umocowanie tej zasady, poprzez radykalne osłabienie siły głosu mieszkańców okręgów wyborczych nr 13 i nr 2 w stosunku do siły głosów mieszkańców innych okręgów, w szczególności okręgów nr 4 i nr 5. Nadto wskazali na naruszenie art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego poprzez przyjęcie chybionej interpretacji pojęcia stałości podziału gminy na okręgi wyborcze, a w konsekwencji brak rozpoznania faktu naruszenia przez Radę Miasta [...] przy podziale miasta [...] na okręgi wyborcze zasady stałości podziału gminy na okręgi wyborcze, ustanowionej w art. 419 § 1 kodeksu wyborczego. W uzasadnieniu skargi skarżący powołali się na zasadę równości wyborów w aspekcie materialnym, która sprowadza się do wymogu, aby głos każdego wyborcy miał tę samą siłę, wpływając w równym stopniu na wynik wyborów. Za podstawowe zabezpieczenie równości materialnej wyborów do rad gmin należy uznać zachowanie stałej proporcji między pojedynczym mandatem przedstawicielskim, a przypadającą nań liczną mieszkańców okręgu, któremu jest on przypisany. W systemie wyborczym opartym na jednomandatowych okręgach liczba mieszkańców przypadająca na każdy okręg musi być mniej więcej taka sama. Tymczasem w dwóch najmniejszych oraz dwóch największych pod względem liczby mieszkańców okręgach wyborczych występuje odstępstwo 40% od normy, wzmacniające siłę głosu wyborców zamieszkałych w okręgu nr 4 i 34% odstępstwo od normy wzmacniające siłę głosu wyborców zamieszkałych w okręgu nr w okręgu nr 5. Natomiast w okręgu 13 odstępstwo od normy wynosi 42%, osłabiając siłę głosów wyborców z tego okręgu. Zatem dysproporcja między okręgiem 13 a 4 prowadzi do sytuacji, w której siła głosu wyborcy z okręgu 4 jest ponad 2 razy większa niż siła głosu wyborcy z okręgu 13. Skarżący powołując się na stanowisko Komisji Weneckiej zawarte w "Kodeksie dobrej praktyki w sprawach wyborczych. Wytyczne i raport wyjaśniający" wskazali, że mandaty winny być równomiernie rozdzielone między okręgi wyborcze. Obejmuje to jasne i zbilansowane rozdzielanie mandatów między okręgi wyborcze na podstawie jednego z następujących kryteriów rozdziału: zaludnienia, liczby krajowych mieszkańców (włączając mniejszości narodowe), liczby zarejestrowanych wyborców oraz ewentualnie - liczby osób aktualnie głosujących. Pod uwagę można brać kryteria geograficzne i administracyjne, a nawet można przyjąć historycznie uzasadnione granice okręgów. Natomiast dopuszczalne odstępstwo od norm nie powinno przekraczać 10%, a na pewno nie powinno być większe, niż 15% - za wyjątkiem szczególnych okoliczności (ochrona skupisk mniejszości narodowych, rzadko zaludnione jednostki administracyjne. Uznanie przez PKW za zgodne z prawem ustalenia Rady Miasta [...] skutkują zaistnieniem rażących nierówności między poszczególnymi okręgami wyborczymi. PKW w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2018 r. podała, że Miasto [...] było dotychczas podzielone na 15 jednomandatowych okręgów wyborczych. Analiza liczb mieszkańców poszczególnych okręgów wyborczych, według stanu na dzień [...] grudnia 2017 r., wykazała, że liczby mandatów wynikające z zastosowania jednolitej normy przedstawicielstwa w okręgach nr 1 oraz 3-15 po zaokrągleniach wynosiły 1. Jedynie w okręgu nr 2 ułamkowa liczba mandatów wynosiła 1,51, a więc po zaokrągleniu wynosiłaby 2, co naruszałoby art. 418 § 1 Kodeksu wyborczego oraz prowadziłoby do powstania mandatu nadwyżkowego. Nadto PKW stwierdziła, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a dokonuje zmian w podziale miasta [...] na okręgi wyborcze w jedyny zgodny z przepisami Kodeksu wyborczego sposób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie kontroli pod względem legalności podlegała uchwała Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] czerwca 2018 r. odmawiająca uwzględnienia odwołania wniesionego przez wyborców miasta [...] od postanowienia Komisarza Wyborczego w [...] z [...] kwietnia 2018 r. dotyczącego skargi na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie podziału miasta [...] na okręgi wyborcze do Rady Miasta [...]. Zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130), dalej "ustawa z dnia [...] stycznia 2018 r.", rada gminy zobowiązana została do podziału gminy na okręgi wyborcze w wyborach do rady gminy w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Przy ustalaniu podziału gminy na okręgi wyborcze uwzględnić należało liczbę mieszkańców ujętych w stałym rejestrze wyborców danej gminy na koniec kwartału poprzedzającego kwartał, w którym rada gminy dokonuje podziału gminy na okręgi wyborcze. Sposób podziału gminy na okręgi wyborcze określa ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks Wyborczy (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 754), dalej "Kodeks wyborczy". Podział gminy na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu, ustala na wniosek wójta, rada gminy według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, z uwzględnienia art. 417 i następujących zasad: 1) ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od ½ , jakie wynikają z zastosowania normy przedstawicielstwa, zaokrągla się w górę do liczby całkowitej; 2) jeżeli w wyniku postępowania, o którym mowa w pkt 1, liczba radnych wybieranych w okręgu przewyższa liczby wynikające z art. 373 i art. 418 § 2, mandaty nadwyżkowe odejmuje się w tych okręgach wyborczych, w których norma przedstawicielstwa jest najmniejsza; w przypadku gdy liczba mandatów jest mniejsza od wynikającej z art. 373 i art. 418 § 2, dodatkowe mandaty przydziela się tym okręgom wyborczym, w których norma przedstawicielstwa jest największa (zob. art. 419 § 2). Miasto [...] na dzień [...] grudnia 2017 r. liczyło 19113 mieszkańców. Na podstawie zaś art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) w skład rady wchodzą radni w liczbie 15 w gminach do 20 000 mieszkańców. W mieście [...] wybieranych jest zatem 15 radnych. Stosownie zaś do art. 418 § 1 Kodeksu wyborczego Miasto [...] powinno zostać podzielone na 15 jednomandatowych okręgów wyborczych, bowiem okręg wyborczy obejmuje część obszaru gminy – art. 417 § 1 Kodeksu wyborczego Rada Miasta [...] realizując obowiązek z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. na podstawie art. 419 Kodeksu wyborczego uchwałą z dnia 12 kwietnia 2018 r. dokonała podziału na 15 jednomandatowych okręgów wyborczych, dokonując korekty granic okręgu nr 1 i nr 2 tak aby każdemu z nich przypadał 1 mandat. Liczba mandatów przy zastosowaniu jednolitej normy przedstawicielstwa w okręgu nr 2 przed dokonanym podziałem wyniosła 1,51, zatem po zaokrągleniu na ten okręg przypadałyby 2 mandaty, co naruszałoby art. 418 § 1 Kodeksu wyborczego. Przy dokonanej korekcie granic okręgu nr 1 i nr 2 każdemu z 15 okręgów przypadał jeden mandat i równocześnie nie zachodziła konieczność zmiany granic pozostałych 13 okręgów. Jednolita norma przedstawicielstwa w poszczególnych okręgach kształtowała się od najniższej 0,60 (okręg nr 4) do najwyższej 1, 42 (okręgi nr 2 i nr 13), co skutkowało przyznaniem we wszystkich okręgach jednego mandatu i zgodne było z art. 419 § 2 pkt. 2 Kodeksu wyborczego. W przypadku okręgów jednomandatowych podział jednostki na okręgi jest szczególnie istotny z uwagi na zapewnienie równości wyborów, o czym mowa art. 369 Kodeksu wyborczego oraz w art. 169 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie ze zdaniem drugim tego ostatniego przepisu zasady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunki ważności wyborów określa ustawa. Normę tę należy odczytywać jako wymóg uregulowania tej materii w aktach prawa powszechnie obowiązującego o mocy równej ustawie. Realizację tej zasady zapewnienia Kodeks wyborczy ściśle uzależniając podział gminy na okręgi wyborcze i ewentualne dokonywanie zmian w tym podziale przy przestrzeganiu zasad określonych w m. in. w art. 417, 418 i 419 Kodeksu wyborczego. Jeżeli zatem podział gminy został dokonany zgodnie z wymogami wskazanych wyżej przepisów, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, to nie ma podstaw do podważania zgodności z prawem dokonanego podziału. Zasada równości wyborów t. j. materialnej równości głosów wyborców dokonana przez ustawodawcę we wskazanych przepisach dopuszcza rozpiętość siły głosu w ramach mandatu przy zastosowaniu jednolitej normy przedstawicielstwa od 0, 5 do 1, 49 równe 1 mandat. Jednolita norma przedstawicielstwa w Mieście [...], obliczona według zasady zawartej w art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego, wynosiła w dniu podejmowania uchwały 1274,2 mieszkańców (przy ogólnej liczbie mieszkańców gminy wynoszącej na dzień [...] grudnia 2017 r.: 19113). W związku z powyższym, minimalna liczba mieszkańców w okręgu wyborczym mogła wynosić 642, a maksymalna 1899. Liczba mieszkańców w okręgu najmniejszym nr 4 liczyła 769, zaś największych 1805 (okręg nr 2) i 1808 (okręg nr 13), co zgodne jest z art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego. Tym samym nie jest trafny zarzut naruszenia przez Państwową Komisję Wyborczą art. 369 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 162 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego podział gminy na okręgi wyborcze jest stały. Oznacza to, że zmiany w podziale gminy na okręgi wyborcze mogą nastąpić wyłącznie w przypadkach ściśle wskazanych w Kodeksie wyborczym, tj. w art. 421 § 1 jeżeli konieczność taka wynika ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic jednostek pomocniczych gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych. Żadna z wymienionych przesłanek nie miała miejsca w stanie faktycznym sprawy. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Państwową Komisję Wyborczą, że z uwagi na wynikającą z art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego zasadę stałości okręgów wyborczych, zmiany granic okręgów wyborczych nie uzasadniają inne przesłanki niż wynikające z art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego, nawet w przypadku dokonywania podziału na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z 11 stycznia 2018 r. Zauważyć należy, po nowelizacji Kodeksu wyborczego wskazaną powyżej ustawą zasady podziału Miasta [...] na okręgi wyborcze nie uległy zmianie. Miasto to przed wprowadzeniem zmian było z uwagi na liczbę mieszkańców podzielone na 15 jednomandatowych okręgów wyborczych i taka liczba okręgów dalej została zachowana. Korekta granic dwóch okręgów wyborczych nr 1 i nr 2 wynikała jedynie ze zmian demograficznych w okręgu nr 2. W pozostałych 13 okręgach nie zaszły istotne zmiany, które powodowałyby konieczność korekty ich granic. Tym samym Rada Miasta [...] nie była upoważniona do dokonania zupełnie nowego podziału na okręgi wyborcze, bowiem po niewielkiej korekcie, dotychczasowy podział spełniał wymogi Kodeksu wyborczego po jego nowelizacji. Sąd stwierdza, że zasada stałości okręgów wyborczych ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia wyborów i zapewnienia demokratycznego charakteru postępowania wyborczego, gdyż uniemożliwia dokonywanie manipulacji granicami okręgów wyborczych przy niewielkich zmianach demograficznych zachodzących tylko w jednym z okręgów wyborczych. Tym samym nie jest trafny zarzut naruszenia przez Państwową Komisję Wyborczą art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego. Natomiast powołane w skardze stanowiska doktryny i akty, które nie stanowią źródeł prawa, nie są wiążące dla Sądu, wobec uregulowania omawianych kwestii w Konstytucji RP i ich uszczegółowieniu w ustawie. Poglądy te należy traktować jako zasady słusznościowe, które mogą jedynie stanowić podstawę postulatów do ustawodawcy mających na celu zmianę istniejącego w tym zakresie stanu prawnego. Natomiast wojewódzkie sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, a nie z zasadami słuszności. Złożone przez pełnomocnika skarżących na rozprawie w dniu [...] czerwca 2018 r. dokumenty nie mają wpływu na dokonaną przez Sąd ocenę legalności zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdza, że skarżona uchwała Państwowej Komisji Wyborczej jest zgodna z prawem. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.